陕西省榆林市有着“中国科威特”的美誉，是国家能源化工基地，园区占全市经济比重超过23%。然而，近年来，作为资源型城市的榆林面临着用地指标短缺、移民搬迁选址难、占补平衡困难、生态环境破坏等现实问题。通过调研走访榆神工业园区、神东采空塌陷区移民搬迁项目区等，笔者认为资源型城市必须实行土地差别化管理，在提高建设用地利用效率的基础上，重点保障城市转型发展的土地供应，促进其多元化产业体系的建立，并通过土地综合整治满足生态文明建设的要求。

产业发展与城镇化建设相结合

园区与城镇化建设相结合，优化土地开发利用模式。为保障能源化工基地建设，陕西省简化了相关用地审批手续，并在计划指标上予以倾斜。2013年榆林市用地指标为1.8万亩，远超过陕南地区的安康市（9273亩）和汉中市（7000余亩）。与此同时，榆林市将能源化工基地建设与城镇化中的移民安置相结合，既节约了用地，又促进了能源化工基地建设和城乡一体化发展。位于榆林市区与神木县城之间的榆神工业区是国家级经济技术开发区，目前由开发区主导、煤炭企业参与，正在实施规划建设面积为7.3平方公里、可容纳8万人的移民安置区项目，计划建成高标准现代化小镇，与城镇化相结合解决移民安置问题。

加强受损土地综合治理，改善城乡生态环境。针对神木、府谷、横山与榆阳等地区存在的较大面积煤炭采空区，榆林市出台了《关于规范煤炭采空区和自然隐患区综合治理工作的通知》，并完成了煤炭采空区普查。目前，神木县已开展综合治理试点项目17个，回填土地3100亩，复垦绿化5879亩，整理宅基地50亩，为当地村民兑现各类补偿款6.35亿元。同时，实行整体移民搬迁，在县城新区和重点城镇规划建设矿区移民新区。调研组所到的神华新村安置区计划安置煤矿塌陷区移民7000人，规划总面积260亩。由于城区房价已升至高位，安置小区周围配套设施齐全，群众搬迁意愿强烈。

积极开展工矿废弃地复垦，实施造地工程。榆林市是工矿废弃地复垦利用试点城市。根据《榆林市工矿废弃地复垦利用试点专项规划（2012－2015年）》，到2015年，榆林市工矿废弃地复垦利用规模控制在3985.40公顷，通过工矿废弃地复垦补充耕地不少于1643.39公顷，建新区占用耕地控制在423.79公顷，复垦利用净增耕地不少于1219.6公顷。从调研情况看，榆林市工矿废弃地复垦利用试点进展顺利，项目主要集中在神木县，目前已实施4220亩。

近期用地指标短缺等问题制约转型发展

近期用地指标短缺，资源型国有企业违法用地现象普遍。由于城镇基础设施建设和资源型加工园区用地需求量大，建设用地指标紧张成为困扰陕北资源型城市发展的瓶颈。2013年，陕西省下达榆林市用地指标为1.8万亩，实际用地需求大约在8万亩，缺口较大。出于多种原因，一些资源型央企不报批土地，导致违法用地普遍，基层国土资源管理部门不得不承担卫片执法责任。若解决此部分历史遗留问题，用地缺口还将更大。

地类矛盾较大，能源工业园用地报批和占补平衡困难。第一次全国土地调查时，一些覆盖零星、植被稀疏的低丘缓坡荒滩被划定为林地、草地，而二调的总体思路是对一调的天然草地面积基本不作调整。调研组在神木县看到不少沙地被划为林地，这些土地在郁闭度上远达不到林地、草地标准，在产出效益上也不能与同为农用地的耕地相比。为避免污染，榆林市园区大都远离市区，而地类误判增加了园区建设用地报批难度，挤占了农转用指标，并使占补平衡变得更加困难。

移民搬迁选址难，国土空间布局规划不合理。空间布局不合理的问题在我国大部分地区都存在，但榆林市还面临生态移民、灾害移民和矿区塌陷地移民等安置点选址困难的问题。选中的安置点，因不符合规划而无法报批，规划允许的地区却因自然条件限制无法建设。目前，榆林市正在开展国土空间布局和土地利用优化规划编制试点工作。另外，移民安置点多位于县城周边或集镇，受制于用地指标等原因，搬迁户的生产发展用地难以保障。一些搬迁户不愿意放弃原来的承包地、宅基地及相关权益，导致人口两栖、新建住房利用率低、城乡建设用地总量不降反升等问题。

土地塌陷严重，收取的治理费用远低于成本。在资源大规模开发外输的同时，资源型城市的环境污染和生态破坏现象严重。榆林市采空区和塌陷区面积分别达到500平方公里和118平方公里，每年还在以数十平方公里的速度新增。地下水位急剧下降，地表水断流，黄河主要支流窟野河每年断流2/3，全市869个湖泊仅剩79个。目前，陕西省在矿山环境恢复治理方面的收费较少，不足以支付塌陷地治理费用，且一些央企认为水土流失费是省级出台的政策，拒绝缴纳。

根据发展需求调整土地供应计划

陕北是国家级能源化工基地，先后被纳入4个国家级区域规划。长期来看，土地利用总体规划的用地指标相对充裕，但近年来计划指标却十分紧张。据地方反映，5年后，由于工业园区基本建成，榆林市用地问题将在很大程度上缓解。为此，建议在符合土地利用总体规划的前提下，优化年度计划下达方式，增加资源型城市近几年的用地计划指标，既能减少违法占地，又能保障地方经济社会发展。

在《土地管理法》尚未修订完成之前，建议稳步推进资源型城市露天采矿用地改革试点，并允许国家认定的资源型城市，尤其是西部资源型城市对采矿占用未利用地的，不纳入建设用地计划指标管制。与此同时，要进一步简化用地审批程序，让企业主把更多的精力、时间放在如何提升企业的产能管理上。建议对不占用耕地的项目减少人事劳动部门的签字手续，对施工期短的地区，适当放宽先行用地条件。

在西部资源型城市，应本着实事求是的原则解决耕地占补平衡问题和地类误判问题。目前，耕地占补平衡无法完成，补充耕地质量差等问题已在很多地区出现。党的十八届三中全会提出，要坚持和完善最严格的耕地保护制度，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途。习近平总书记也指出山水林田湖是一个生命共同体，要系统性保护。为此，要抓紧研究耕地质量占补平衡和土地利用结构调整的具体措施，积极探索通过土地整治提高质量等级、折抵新增耕地占补平衡指标的途径。允许榆林市开展国土空间布局结构优化试点，将部分被误判的林地适当调整为未利用地。

针对资源型城市在矿山开发中的现状，应建立矿山环境恢复治理补偿机制或尽快出台《矿山地质环境保护条例》，明确企业在资源开采和依法用地中的责、权、利，协同相关部门，确保资源型城市的大型国有企业能缴纳相关费用，真正做到“谁破坏，谁付费”。另外，要因矿而异，探索多样化的矿山地质环境恢复治理机制：回采率高的，可采取居民异地搬迁安置后，进行恢复治理；井下余煤较多的，可将余煤露采后，再回填治理，造林造田，最终实现群众、企业、政府三方受益。