为探索资源型城市土地利用与城镇化协调发展的路径，推进资源型城市经济转型与可持续发展，8月5日至10日，部调控与监测司、中国国土资源经济研究院组成联合调研组赴黑龙江省开展调研。调研组先后与黑龙江省国土资源厅土地利用、规划、调控、地环等处室，双鸭山市、鸡西市、伊春市和大庆市地方政府及国土资源管理部门进行深入交流座谈，实地查看了双鸭山四方台区老七井沉陷区、双鸭山农场一队沉陷区、伊春市汤旺河区撤队建区点、大庆油田城区采油点、国家矿山公园等情况，了解了地方的主要做法及存在突出问题，听取了有关诉求，调研组提出了一些思考和建议。

一、主要做法与成效

黑龙江省土地、矿产、气候、旅游等资源非常丰富，产业基础好，资源型城市多，是我国粮食核心产区、国家唯一的现代农业综合配套改革试验区、三北防护林核心区之一。在城镇化过程中如何协调好建设用地、农业用地、生态用地关系，统筹推进工业化和城镇化以及现代农业发展，黑龙江省国土资源管理部门做了许多有益探索。

（一）全力保障建设用地合理需求

1.提前介入做好服务，优先保障重点工程和民生项目用地。围绕省委省政府确立的“八大经济区”、“十大工程”、旅游名镇、文化产业发展规划，保障重点项目和城镇化发展用地。确保土地利用总体规划与相关专业规划、重点产业及项目规划有效衔接。突出保障全省500个投资亿元以上的产业项目和铁路、公路、农业农村基础设施项目，以及全省10个投资50亿元以上的重点园区建设用地。对当年用地需求提前调研和规划，进行全面摸底和总体部署。从2012年开始采取新增建设用地计划指标实行预下达，通过内部调剂、城乡用地增减挂钩、消化批而未用土地等措施，优先为保障性住房等各类民生项目、重点项目提供用地保障。

针对黑龙江省地处高寒区且施工期短的实际，对重点建设项目实行跟踪督办、全程服务，确保及时落地。简化用地审批程序，实行超前审批、并联运行，压缩审查、报批、审批时限，提高审批效率。对保障性安居工程凡涉及新增建设用地的，实行计划指标单列，指标直接落实到具体项目；完善“快速通道”，在用地审批上，实行单独组卷、先行报批。先行受理一定比例的城市用地报件，切实保障安居工程建设项目早上报、早审批、早开工。

2.强化指标管理，严格项目准入门槛管控。建立供地率与年度用地计划指标挂钩制度。出台了《关于进一步建立和完善建设用地定额指标管理工作的通知》，对于具体供地项目，严格按照用地定额指标和用地控制指标要求进行审核，超过标准面积要求的，坚决核减。对于国家重点项目和保障性安居工程，坚决按照国家规定的建筑面积、容积率等各项用地定额指标要求，严控项目用地面积。2011年全省共核减超标用地面积144.7公顷。

3.完善节约集约用地制度。国土厅出台了《关于加强土地管理促进节约集约用地的通知》，从规划计划管控、园区土地节约集约管理、用地审批后监管的节约集约监督长效机制、建设用地定额标准等方面明确了提高土地利用效率的措施、制度和要求。坚持实行“点供”计划管理方式，针对具体项目核定用地计划指标，切实把有限的新增建设用地计划指标用好用足；在建设用地预审、会审中对于国家限制供地、禁止供地以及违反产业政策的建设项目，一律不供地。

以设施农用地节约集约利用促进现代农业发展。2012年，省人民政府办公厅发布了《关于切实做好设施农用地管理工作的通知》，按照切实保护耕地、统筹城乡发展的要求，科学编制设施农用地专项规划，指导地方合理安排设施农用地布局，确保设施农业建设尽量不占或少占耕地。

积极盘活土地存量，提高建设用地利用率。2012年，省国土厅出台了《关于继续做好批而未用土地消化利用工作的通知》，从加强新增建设用地管理，促进批而未用土地合理利用，提高土地使用效率出发，集中对2007-2011年批而未用土地开展清查工作，共清查出批而未用土地21369.2公顷，全面掌握全省批而未用土地基本情况，为盘活利用闲置用地和提高土地利用效率奠定了基础。

4.依托技术改良，为盐碱地开发利用开拓新空间。针对盐碱地多的实际，大庆市大力开展测土配方施肥技术改良土壤。通过秸秆根茬还田改良，深耕、深松相结合改良，轮作倒茬改良等措施有效提高了土壤质量；在盐碱地上种植具耐盐碱性和具高附加值的紫花苜蓿等各种牧草，逐步达到改良土壤的目的和实现经济效益，并初具规模。通过客土育苗、排灌结合、有机肥施用和盐碱改良剂等措施极大解决了土地盐碱度高的问题，提高了水稻产量。这些技术的应用，为开发利用盐碱地提供了一种新模式，腾挪出了大量的建设用地指标。

5.通过试点使低丘缓坡荒滩得到高效利用。在保护生态环境的前提下，有计划地推进缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地等未利用地开发，按照宜农则农、宜林则林、宜建则建的原则，积极拓展土地利用空间。2012年，国土资源部同意将黑龙江省列入全国首批低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点省，经省政府同意确定大庆市大同区、哈尔滨市呼兰区、绥化市的肇东市和安达市为试点市（区）。将盐碱地及其他未利用地集中连片开发为建设用地，积极发展园区经济，通过完善基础设施和提高承载功能，为承接异地项目提供了基础保障，既节约了农用地又保证了产业项目的土地供应。如肇州县四年多来利用国有未利用地为工业园区调整规划412.8公顷，工业园建设未占用耕地。

（二）加强粮食主产区耕地保护，促进现代农业可持续发展

1.率先建立以地方政府为主导的土地整治工作机制。从2008年开始，黑龙江省结合实际大胆改革创新管理模式，提出建立以政府为主导、部门联动、分工负责的土地整治工作新机制，把项目建设和管理权下放给各级政府。省政府负责立项审批，市县政府负责建设实施，国土、财政等部门负责技术把关和业务支撑。省政府专门出台了《关于加强和规范农村土地整治工作的意见》和《关于整体推进农村土地整治示范建设的实施意见》，对土地整治工作新机制做了全面规范，充分调动了各市、县政府的积极性，通过项目管理权与实施权的两权分离，形成了有效的监督约束机制。

2.率先在全国提出实施土地整治规模化建设思路。从2007年开始，黑龙江省及时调整项目建设思路，充分依托黑龙江耕地总量大、且集中连片的优势，由过去的单个项目摆放，向实施集中连片的土地整治规模化工程转变，重点在中西部松嫩平原的粮食主产区和东部三江平原的农垦地区安排规模化大项目。目前，土地整治重大工程每个项目建设规模控制在3万亩至5万亩，投资规模控制在5000万元至8000万元；土地整治示范项目每个项目建设规模控制在2万亩至3万亩，投资规模控制在4000万元至6000万元。自实施土地整理规模化工程以来，已立项实施重大项目123个，建设总规模达417万亩，单项工程规模平均由过去的几千亩提高到3.4万亩以上，单项工程投资额由几百万元提高到4000万元以上，项目建设不仅规模大、投资多，而且集约化程度逐步提高。目前正在推进建设三江平原东部地区土地整理重大工程及整体推进农村土地整治示范省建设工程。

3.通过示范打造现代化高标准农田建设样板。2006年国土资源部批准海伦、五常、虎林、五大连池四个市和农垦建三江、牡丹江两个分局为全国基本农田保护示范区，建设规模62.28万亩，实施后可新增耕地33843亩。计划五年内完成基本农田保护示范区建设任务，逐步实现“基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化和建设区基本农田标准化”目标。截至2012年底，已投资5.36亿元，在6个市县和垦区实施国家级基本农田示范区建设，建设规模45.72万亩，新增耕地27108亩，为全省发展现代农业树立了标杆。

（三）探索国有农场林场撤队建区推进城镇化

黑龙江省具有大量的国有农场和林场，职工都是工人，这是城镇化进程中必须考虑的特点。在农垦地区，结合撤队并点，通过实施土地综合整治，通过拆旧建新，把原有的宅基地退出来，复垦成耕地。黑龙江省全垦区原有管理区650个、生产队（作业区或站）约2000个、涉及80多万人、30余万户。自2008年以来，垦区实施“撤队建区”战略：规划在2015年前，撤队1654个，涉及总人口69万人，向厂部和管理区集中，可腾退建设用地4.17万公顷，其中可复耕土地46.4万亩（3.09万公顷）；建区需要建设用地规模1.68万公顷，其中需腾挪置换占用耕地1.55万公顷；前后比较，建设用地实际减少2.49万公顷，耕地净增加1.54万公顷。截至2013年4月，农垦地区共撤队并点1183个，通过土地整治，共复垦855个，新增耕地19.5万亩，通过集约节约建设用地的方式，拉动了小城镇建设和非农产业发展，实现了“耕地增加、农业增粮、职工增收”的多赢效果。

（四）探索“异地经济”促进区域经济协调发展

利用区际间指标置换项目，通过“异地经济”合作带动区域经济协调发展。“异地经济”发展模式本质是指土地指标富余方依靠土地资源吸引指标短缺方的项目，依托项目实现资源共享和利益分享。此模式开创于绥化市安达市的太平镇，此后在省内其他地区逐渐推广。2012年绥化市相继出台了《中共绥化市委关于发展异地经济建设产业集中区的实施意见》、《绥化市异地经济收入分成管理办法》，2013年伊春市出台了《关于发展异地经济加快园区建设的实施意见》，将发展异地经济作为加快经济发展的重要举措。绥化市两年开工建设异地项目440个，总投资811亿元，其中市域外项目7个，县域间项目103个（市直机关引进落户各县园区项目25个），县域内项目330个。2013年首批开工的432个产业项目中，异地项目133个，是区域经济得到快速发展。“异地经济”成为解决用地指标紧缺、供需矛盾突出的创新之举，更是推进土地资源节约集约利用、优化资源配置的有效平台。

二、地方反映的主要问题及政策诉求

（一）城镇建设空间布局受限因素多，动态规划调整机制不健全

黑龙江的煤炭、石油等资源型城市开采历史长，城镇化进程中遇到采空区塌陷、资源压覆、耕地保护红线等问题，现有规划与城市发展空间布局矛盾突出。规划调整修编程序复杂，周期较长，有条件建设区规划调整难度大。目前黑龙江省只允许中心城区城乡建设用地规模边界调整，允许有条件建设区调整为预留建设用地，不允许林地调整为预留建设用地。

此外各地年度批次用地指标下达晚，严重影响施工周期。每年批次用地审批时间都在8月份左右，审批时间滞后，严重影响项目开工建设进程，增加了未按计划施工而被暂停，甚至取消的风险。地方希望由市来审批，省备案。

（二）新增建设用地指标不足，城镇化和工业化面临土地瓶颈

黑龙江省新增建设用地指标（国家计划约10000ha）每年缺口达三分之二之多。全国第二次土地调查结果表明黑龙江省新增耕地潜力有限，多为禁止开发的沼泽地，难以改造的盐碱地，防御能力较低的滩涂。新增耕地主要来源于土地整治，占补平衡压力增大。鸡西市新一轮土地利用总体规划安排市区新增城镇工矿用地2423公顷，截止目前已使用804公顷，占33.2%。由于规划新增建设用地指标不足，鸡西市工业示范基地园区部分规划用地未纳入新一轮土地利用总体规划。2013年大庆市省级及以下用地指标仅为142公顷，需求缺口达200公顷，只能采取压缩项目，分批供地等方式调整，制约当地经济发展步伐。

（三）城乡增减挂钩驱动力不足，用地新机制建设滞后

黑龙江省资源型城市在保障城镇化土地需求中，往往集中于增量计划与农村土地整治。现行的建设用地城乡增减挂钩机制基本限定在县域，而当地县城与村镇区别不大，对村民吸引力小，利用地价差驱动拆迁难度大。全省低丘缓坡等未利用地综合开发利用4个试点中，仅绥化安达市进展较快，基本完成“五通一平”，大庆市红岗区已有企业入驻外，绥化肇东市试点工作方案刚于7月获批。工矿废弃地，低效地利用及未利用地开发等方面工作进展较慢。在严控建设用地总量，保护耕地的前提下，资源型城市工矿废弃地复垦与建设用地挂钩机制尚未建立。

（四）工矿废弃地复垦资金来源单一、进展缓慢

历史遗留损毁土地由县级以上地方国土资源主管部门根据土地复垦专项规划分年度进行复垦。双鸭山、伊春等资源型城市存在大量历史遗留塌陷土地，工矿废弃地，但单一依靠地方财政资金，远不能满足复垦需求。而其他涉农资金和社会资金的投资渠道不完善，“谁投资，谁受益”的投融资机制尚未形成。并且农村建设用地利用率低，全省农村居民点用地呈现“散”、“乱”、“空”、“低效”状态。2010年全省人均农村居民点用地高达360平方米，是国家高限标准的2.4倍。全省宅基地占农村居民点面积的56.07%，不少宅基地前后空闲面积过大。城市中面积小、分散地块整理难度大，成本高。随矿建城模式造成建设用地往往呈现“点多，线长，面广”的分散态势。双鸭山市除尖山区以外的三个以煤矿为主的城区，工矿用地多为组团式，占地面积大，分布比较分散，形成大分散、小集中，百里煤城、城乡交错的格局。棚户区改造及受损住宅搬迁后腾空土地分布零散，与未拆迁住宅交错分布，未形成大的连片区域，无法及时复垦。鸡西市耕地后备资源少，矿区废弃地复垦新增1公顷耕地平均投资在20万元以上，远超全省规定的耕地开垦每公顷5千到3万元标准。大庆油田滚动开发建设以来形成的报废井，占地分散，加大了复垦利用难度。

（五）资源型城市地质环境恢复治理历史欠账多、资金短缺

资源型城市长期采矿严重破坏了当地生态坏境，形成地下采空区，造成地面塌陷，耕地占用损毁，地下水超采严重。黑龙江省拥有生产和在建矿山近3500家，老旧废弃矿山1730处，其中老旧废弃矿山损毁土地达3100平方公里，四大煤城煤矿采空区和塌陷区面积分别达到784平方公里和425平方公里。鸡西矿区现有大型矸石山100余座，小型矸石堆千余座，堆积总量约为1.7亿吨，每年新增矸石400万吨左右。矸石排放堆积压占土地达1200公顷，其中50%以上都是林地或耕地。由于油田的开发，大庆市大量湿地被开发利用，湿地水体污染面积扩大，生物多样性遭到破坏。草原“三化”与地下水超采严重，西部地区已形成5500多平方公里的水位降落漏斗。

资源型城市历史贡献大，遗留的矿山地质环境恢复治理复杂，需要的投资多，周期长。而现在地方政府财力有限，希望中央加大矿山地质环境恢复治理专项资金支持。

（六）压覆资源影响城市发展，设施农业用地不适合大型机械化

煤炭型资源城市地下采空区和沉陷区面积很大，在预留城市建设用地过程中，难以全部避开煤矿采空区或压覆矿产资源，这就涉及到异地选址，否则就需要到省或国家相关部门审批，还要与被压占单位签订补偿协议。由于相应机制没有建立起来，影响了压覆资源开发、地上土地利用及城市发展。

黑龙江是我国粮食生产核心区及现代农业先导区。大型农业机械，硬化晾晒场等生产设施与附属设施用地占地规模较大。现有设施用地尤其是附属设施用地政策不符合实际发展，需要有差别化政策。

针对上述问题，地方提出以下诉求：扩大规划评估与修编范围，在绥化试点的基础上，扩大到主要的资源型城市及两大平原地区；简政放权，考虑到高寒地区实际，在用地审批上实行差别化政策，确保指标尽快落地及施工进程；允许地方探索现代农业综合配套用地制度创新；增加中央对资源型城市地面塌陷治理及地质环境恢复的资金支持等。

三、思考与建议

（一）开展土地利用规划评估与动态修编优化空间布局

一是做好土地利用总体规划修编与城镇规划、矿产资源规划及各专项规划有效衔接。要求资源型城市除了做好《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》的评估内容外，还必须重视和掌握矿山开采方案、开采进展及其相关地质资料，将其反映到土地利用总体规划上，避免（预留）城镇规划与矿山（特别是煤矿）塌陷区叠置，也避免给后期规划调整带来压力。

二是积极探索土地利用总体规划评估修改。允许黑龙江省按部中期评估方案要求，在两大平原地区开展土地利用总体规划评估修改试点工作。省级规划可在一个规划期内进行1-2次定期评估；以绥化市作为黑龙江省唯一土地利用总体规划评估修改工作试点的契机，探索市、县级规划原则上每2年进行一次定期评估和修编的可行性及操作规程。

三是简政放权改革用地审批制度。考虑到黑龙江省地处高寒地区的特殊情况，在用地审批上实行差别化对待：一是将审批时间调整到上一年度或年初，使有限的施工期得到有效利用；二是允许高寒地区城市在向国家申报时，按一定比例对急需用地，在报件通过省政府审查、报送国土资源部同时，可向省政府提前申报农用地转用和土地征收实施方案。

四是实行弹性供地方式。对重点建设项目控制性单体工程先行用地；对于市（县）级重点建设工程和急需用地项目采取用地指标预下达；探索工业用地“先出租、后出让”的供地方式，减少土地闲置浪费和圈占土地的问题；探索将现行省、市、县三级政府进行用地审批方式简化为由县（市）直接呈报省政府审批，减少审核层级和环节。

（二）拓展建设用地新空间保障城镇化合理用地需求

黑龙江省拓展建设用地新空间潜力依然很大。一是继续推广“异地经济”的土地指标置换项目的合作模式。二是探索矿业用地供地方式改革或试点，允许黑龙江探索露天采矿用地新机制。三是探索工矿废弃地及设施用地复垦置换新建矿业用地或新建设施用地，开展矿业用地整合工作。允许黑龙江开展工矿废弃地复垦试点工作。四是创新增减挂机制，根据黑龙江实际，允许扩大试点工作范围，适当延长挂钩指标归还周期，并扩大挂钩指标的流转范围，根据需要可以突破县域。五是在垦区，结合撤队建区，根据自愿和有偿退出原则，探索垦区宅基地有序退出机制，鼓励在城镇稳定就业和居住的家庭退出宅基地使用权。

（三）加大低效土地和未利用地开发利用力度

借鉴全国试点经验，结合黑龙江省实际情况，推进工矿废弃地复垦与建设用地挂钩、低效土地利用工作。结合现代农业综合配套改革工作，简化程序，加快推进低丘缓坡及盐碱地等未利用地的开发利用。

（四）探索两大平原现代农业综合配套用地制度改革

实施规模化土地整治，加快建设旱涝保收高标准基本农田。支持黑龙江建设1亿亩高标准农田。建议部将三江平原及松嫩平原整体纳入国家土地整治重大工程。两大平原现代农业综合配套改革试验区涉及到的水利工程中的水面用地、晾晒场和设备存放等设施农业用地等，拟采取只征不转的方式，即只办理土地征收手续，不办理转用手续。两大平原现代农业综合配套改革试验区涉及重点建设项目涉及征占土地的，可比照国家重点建设项目实行单体工程先行用地政策。

（五）多措并举推进矿山地质环境恢复及土地整治

一是积极探索土地整治、矿山地质环境恢复与治理、土地复垦一体化。做好统一规划，整合相关方案，针对集中连片矿区，以项目或工程形式，合理利用土地出让金、塌陷区恢复治理资金、矿产资源补偿费、资源型城市转型财力性转移支付等资金集中统一使用。

二是针对生产（在建及规划）矿山，加强矿业权人履行恢复治理义务监督管理，允许企业将复垦耕地与拟新占耕地进行置换。探索保证金使用新途径。

三是针对历史遗留矿山，积极吸引社会资金，参与土地整治和矿山地质环境治理。本着“谁治理、谁受益”的原则，通过招投标方式拿出一些需要恢复治理的地块，鼓励社会投资参与恢复治理。

四是考虑黑龙江实际情况，探索从石油收益中收取基金，用于全省历史遗留矿山地质环境恢复及损毁土地、毒地恢复治理。

五是加大中央财政支持力度。

（六）开展资源环境承载力评价研究

黑龙江土地供应政策必须统筹好新型城镇化建设与现代农业发展，考虑中长期发展需要，配置好建设用地、生活用地、生态用地和农业用地，通过节约集约，保障社会经济发展需求及国家粮食安全。在全省工业化及城镇化推进过程中，矿产资源的开发依然起着重要的作用。另一方面，由于长期开发，积累的矿山地质环境问题十分突出。建议开展资源环境承载力评价研究，以主体功能区规划及资源环境承载力为基础，指导全省现代农业发展、资源开发、产业布局及生态文明建设。