国外资源型城市转型经验

编者按：2013年12月，国务院发布《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）。作为我国首部关于资源型城市可持续发展的国家级专项规划，该《规划》将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型4类，并明确到2020年资源枯竭城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，转型任务基本完成。资源型城市的土地利用，对城市的可持续发展起着至关重要的作用。如何通过土地利用政策达到土地的科学合理利用，是需要探讨的话题。国外资源型城市，在这方面有诸多成功经验可供我们借鉴。本期将针对德国、法国及美国的部分资源型城市在产业转型过程中所采取的土地利用及相关政策进行分析探讨。

美国：转型成则兴 转型败则衰

郑娟尔

作为矿产资源丰富，经济发达的国家，美国的一些资源型城市已通过多年的发展实现成功转型，如：休斯敦、洛杉矶、匹兹堡是美国转型较为成功的3个资源型城市。另外一些则未能避免人走城衰的命运，如：西弗吉尼亚煤矿带的诺戴尔镇、堪萨斯州的特莱塞镇、加利福尼亚的伯帝镇的经验教训值得我们深思。

休斯敦位于美国南部德克萨斯州。1901年，休斯敦发现油田，1929年石油进入全面开发，1947年墨西哥湾石油的大量开发促进了休斯敦的经济腾飞。60年代以后，石油开采业整体下滑。为避免城市衰退，休斯敦采取了一系列措施，具体可概括为“延伸产业链条、拓展海外市场、发展高新技术、建立多元产业、完善投资环境”5个方面。一是大力发展石油开采和加工的下游产业；二是积极拓展国际市场，将石油工业延伸到海外；三是利用阿波罗宇航计划和休斯敦大学，大力推进高科技研发、新能源开发利用和人力资源培训，使休斯敦成为美国国家航空航天局航天中心所在地、美国第一大医疗中心和太阳能城市；四是利用区位和交通优势，积极发展金融服务等高层次的第三产业，优化产业结构；五是采取鼓励性措施改善城市投资环境，吸引企业前来投资。如休斯敦市为企业投资提供4种减税方案：包括经济发展减税计划、再发展减税计划、住房减税计划和棕地减税计划。棕地减税计划主要适用于在土壤、地表水或地下水存在环境污染的棕地地区的重新开发活动。德克萨斯州也提供多种方案吸引新企业或者鼓励企业扩大业务。对于那些持有贬值地产或者坐落于特殊区域（例如再投资区域）的公司则给予其他地产税收优惠。

洛杉矶的情况与休斯敦类似，主要依赖产业结构调整，特别是以高新技术产业和服务业为主导的多元产业体系的建立来促进城市转型。此外，洛杉矶非常重视生态环境保护和水电等战略资源的开发利用，不仅成功地治理了地面水污染，海水水质也保持良好，还将军工厂和加油站污染的地下水抽出处理后再压入地下。洛杉矶注重以土地资源的合理利用和空间结构优化来引导城市科学发展。如利用地价和级差地租驱动工业从高成本的内城向外城转移，并带动周边新区的发展，如南边的橙县、西北的查特沃斯—卡诺加公园和温图拉县两大产业新区等。这些新区又带动了其周边县城的发展。目前，洛杉矶剩余的可用土地几近耗尽，城市发展开始走“精明增长”道路，鼓励允许在废弃的地点建造住房、鼓励集约用地和商业空间立体发展、允许利用老区空地发展，开展发展权转移、鼓励土地混合使用以及在交通节点附近加大建筑密度等。

匹兹堡曾是美国的“钢都”。从19世纪50年代一直到20世纪上半期，匹兹堡在美国的钢铁工业中一直处于垄断地位。但从20世纪70年代开始，由于资源开始枯竭，匹兹堡大批钢铁企业停产、工人失业、环境污染严重，一度成为“烟雾之都”。经过多年的努力，目前的匹兹堡多次被评为全美最适宜居住城市。其转型成功的经验可概括为四条：“治理环境污染、建立多元产业、促进科技研发、实施城市改造”。环境治理方面的主要举措是将能源消费结构由煤炭为主向天然气为主转变，以达到控烟目的。1941年发布的烟雾控制法令规定消费者必须使用无烟煤或无烟设备，并规定了排放标准。由于二战的影响，该法令于1947年10月正式施行，并取得显著效果。在此基础上，市政府积极推动产业结构转变，大力发展金融保险、法律、医疗保健、工程设计等各种服务业和文化产业、高新技术产业，使匹兹堡从一个单纯依靠钢铁制造业的城市转变为一个拥有现代化产业体系的综合性城市。在这过程中，匹兹堡大学、卡内基—梅隆大学等国际知名学校对匹兹堡的转型起了重要作用，尤其是人力资源教育培训、医疗和机器人制造产业的发展等。城市建设方面，既注重历史古建筑的保护，又注重城市面貌的更新，在废弃的工业区建起崭新的现代民宅社区和商业中心，为本市贫穷居民提供了廉价住房，并吸引年轻的科技人才前来定居。

虽然美国有不少转型成功的资源型城市，但也有很多小型矿业镇放弃产业转型，成为被人遗弃的“鬼城”。如西弗吉尼亚煤矿带的诺戴尔镇、堪萨斯州的特莱塞镇、加利福尼亚的伯帝镇等。这些小镇的共同特点是因为矿产资源的发现而导致人群迅速集聚，随着资源的逐步衰竭、开采成本的提高导致开采企业搬离，服务业和商业迅速衰退。同时，环境污染也是导致城市衰退的主要原因，如特莱塞镇于多1981年被美国环境保护局列为美国污染最严重的地区之一。截至2010年，特莱塞只剩下170名居民。随着政府批准一项“买断计划”，出资买下居民产权，让他们搬离特莱塞，这个镇子成为名副其实的“鬼城”。

德国：从“污染重灾区”到“花园工业区”

李 丹

德国鲁尔区位于北莱茵—威斯特法伦州的中部，面积4593平方公里，是德国最大的煤炭钢铁工业区。鲁尔区的工业有近200年的历史，目前仍然是德国西部最重要的工业基地。但从20世纪50年代起，新兴能源的兴起改变了世界能源结构，科技革命的冲击使劳动力需求骤减，鲁尔区的煤炭钢铁工业开始衰落。

20世纪60年代起，德国政府开始对鲁尔老工业基地进行整治，制定了一系列发展规划及经济推动政策，在面临诸多困难的情况下，推动产业转型。经过数十年的调整与发展，鲁尔区成功实现了产业经济结构转型。

规划实施“自上而下”与“自下而上”相结合

1920年，德国政府颁布法律，筹建鲁尔矿区开发协会，使之成为该地区城乡规划的最高权力机构。为了使规划具有广泛的代表性，协会成员的60%来自各市县，40%来自企业。自1936年开始，又先后四次通过法律扩大协会权力，使其成为区域规划的联合机构。1960年协会制定了鲁尔工业区整体发展规划，1966年编制了鲁尔区第一个总体发展规划，1969年又对该规划进行了修改完善和补充，并正式予以公布。该规划成为德国历史上第一个在法律上正式生效的区域整治规划。鲁尔区成功转型，规划起了不可忽视的作用。

从规划的运作方式上看，鲁尔区采取了“自上而下”与“自下而上”相结合的方式。以埃姆歇公园国际建筑展为例，从形式上看许多工业棕地的改造都是在各级政府和相关部门或机构的领导下以“自上而下”的模式推行，但具体到各个项目的实施运作却是借助“自下而上”的草根方式得以推进。埃姆歇地区雨后春笋般成长起来的众多项目并不是政府规划蓝图事先计划好的，而是自“下”而“上”，从地方筹划到州政府认可逐步得以确定推行，通过在不同范围内组织项目竞赛来最大限度地获取优选方案。

公私合作调动多元执行主体积极性

在鲁尔区，棕地开发再利用成为城市复兴的重要方式。鲁尔区的棕地再生，其运作有两个要点。

其一是建立不动产基金。不动产基金由北莱茵—威斯特法伦州政府建立，由作为区域发展机构的LEG北莱茵—威斯特法伦州发展有限公司负责管理。除了利用棕地建设商务园区，不动产基金还对纪念性建筑进行保护和维护，以州政府的名义购买棕地，并对其进行开发并出售。

其二是公私合伙制模式。在城市复兴项目实施过程中，由政府与专业的房地产管理公司成立一个公私合伙制公司来进行运作。以鲁尔区厄瓦尔德矿区再开发为例，由厄瓦尔德矿区所在的黑尔腾市与土地拥有者MGG公司（专业房地产管理公司）成立公私合伙制公司，其股东是黑尔腾市和MGG公司。黑尔腾市的主要职责是按照法律程序制定规划框架和实施措施； MGG则负责投资以及项目的组织管理和实施；公私合伙制公司负责协调各种活动，包括调研、编制规划、 专项调查、组织研讨会、实施并发展各种措施，以及市场营销。

执行严格的整治制度保障土地修复 

矿山开发企业以提取土地修复准备金的方式对矿山寿命结束后的土地整治做准备，准备金同时用于矿山存续期间，应对各种环境灾难。准备金数额由会计师事务所评估测算。

矿山企业必须在完成对毁坏土地的整治后，才能向当地管理机关提交终止经营计划。土地的整治工作可以由该企业完成，也可以委托其他公司完成，完成土地整治后，矿山企业方可向矿务管理局提出验收申请。验收合格后，方可批准矿山企业终止经营活动，否则，需要继续投入资金修复土地。这种情况下，下一轮的检查将更加严格，市政府、区政府也将会派人加入到检查的队伍之中。

另外，鲁尔区作为工业用地，十分重视保护耕地，严格保护农牧用地，对土地实行集约式利用。在工业转型期，十分注重挖潜已开发土地的潜力，尽量保留未利用土地，给未来发展留下空间。德国政府要求在考虑未来发展的前提下把开发程度降到最低。这种集约用地的理念，值得我们学习借鉴。

法国：政府主导重塑“比较优势”

洛林区位于法国东北部，包括孚日、默兹、默尔特—摩泽尔、摩泽尔4个省，拥有丰富的铁矿、煤矿等自然资源，是法国重要的工业基地。在20世纪60年代末到70年代初，受能源革命冲击，环境、资源和技术条件等各项变化以及外部市场的竞争压力，洛林的钢铁产量直线下滑，产业发展走入困境，洛林开始实施城市转型。与资源枯竭城市转型不同，洛林的产业转型不是源于资源枯竭，而是由于生产成本高于市场价格，能源工业整体转型。

建立领导协调机构，将城市转型与国土整治相结合

1955年法国政府将全国划分为22个经济区，筹建国土整治基金和研究政策措施，由此开始了国土整治行动。之后，法国政府有计划、有步骤地制定和实施了一系列国土整治指导方案和区域经济发展远景规划，并确定洛林东北部老工业区为优先整治地区。

在国土整治中，设立了专门的国土整治机构。为了保证政策的连续性和有效实施，以及从中协调中央政府与地方各级政府的关系，法国政府先后成立了专门的行政权力机构，如“国土整治全国委员会”、“地区经济发展委员会”等。1963年成立的“国土整治与地区行动代表处”负责研究和提出国土整治的政策，在部门、地区之间起到组织与协调的作用。国土整治与地区行动代表处有时由总理直接领导，有时由部长会议领导，同时它还是部际协调委员会的办事机构。该机构对国土整治有关方面的问题都能参与，每年还掌握着数量可观的国土整治专项经费。1996年成立的洛林工业促进与发展协会，将煤矿产业转型纳入到国土利用和地区规划中。

国土整治部门主要负责解决废弃矿区的土地污染和工业用地、闲置土地的再开发利用问题。洛林大多是以彻底更新的方式对此类土地进行改造，即对关闭后的企业拆除清理后，重新进行开发利用。而德国鲁尔则是最大程度保留了原矿区的风貌，多数改造是建立在旧有设施基础上的创意再利用。

土地优惠政策搭配专项基金，扶植老工业区转型

转型初期，尽管洛林土地价格便宜，只相当于当时德国土地价格的1/5至1/6，但为了吸引更多投资，政府规定，对投资者“地方还要资助50%，建设厂房可得20%的资助，设备可得到15%的资助”。可以说，对投资者扶持力度相当之大。

法国政府设立了四大基金——经济社会发展基金、全国土地整治和城市建设基金、地区整治干预基金、地方分散援助基金，对洛林等老工业区进行直接投资，影响投资的地区分配。洛林区政府还运用基金，治理受污染矿区的土地，对土地进行整治，在关闭的矿区建设居民住宅、娱乐中心，或者建新厂、种植树木草地。对区内的环境进行了全面整治，使洛林从污染工业区，成为宜居之所。

建立企业创业园圃，发展中小企业

洛林地区在工业转型中，非常注重发展培育中小企业，而培育中小企业的基地就是企业创业园圃。企业创业园圃帮助新公司制定起步规划，提供各种服务。园圃还为中小企业提供现成的厂房、车间、办公室等服务性设施，供其使用两年。除此之外，园圃还为企业提供专家咨询团、法律顾问、技术支持等多方面的帮助，使中小企业得到发展壮大。法国通过建立企业创业园圃培育和发展了大量中小企业，在工业转型中发挥了重要作用。

（作者单位：中国国土资源经济研究院）

延伸阅读：

差别对待 分而治之

我国资源型城市数量众多，分布广泛。根据国务院新印发的《中国资源型城市可持续发展规划（2013-2020）年》，我国有262个资源型城市，而且主要是矿业城市。资源型城市对我国社会经济的发展做出过巨大贡献。未来新“四化”建设所需求的巨量能源原材料，以及农村人口的市民化，依然需要大量的资源型城市提供及承载。但资源型城市普遍存在历史包袱重、产业结构单一、城市功能不完善、就业及贫困问题突出、生态环境破坏严重、可持续发展长效机制亟待健全等问题。这些问题的解决需要发改、财政、国土、社保等各部门的共同努力。借鉴国外资源型城市转型的经验，笔者从土地管理的角度提出几点政策建议。

首先，以土地差别化政策促进多元产业体系的建立。一是在新增建设用地计划指标方面向重点园区、重点行业和重点地区倾斜，对资源深加工产业基地在用地上给予政策倾斜，在符合土地利用总体规划的前提下，优化年度计划下达方式，适当增加资源型城市近几年的用地计划指标。二是对循环经济产业、战略新兴产业、其他接替产业给予差别化政策，包括供地方式的差别化和地价、税费政策的差别化。如对以旅游产业为接续替代产业的资源型城市，允许其中的非永久性建筑用地，按实际地类管理，无须建设用地审批。对国家重点支持的循环经济试验区内，企业的绿化用地视为实施生态工程用地，享受土地优惠政策。对西部，尤其边疆的资源型城市利用未利用地建设产业聚集园区、引进能源资源深加工项目的，在土地出让金和土地有偿使用费方面实行优惠。三是对限采矿种和禁止产业用地需求予以管控，化解产能过剩。四是提高建设用地审批效率，对转型改造项目，优先办理用地；对地处高寒地区的资源型城市的基础设施和重点工程项目，在用地审批上实行差别化对待。五是以土地政策促进大型国有资源型企业改制，处置原划拨土地使用权应缴纳的土地出让金，可用于支付分流职工安置补偿和企业拖欠的职工债务。

其次，多措并举推进资源型城市矿山环境和受损土地的综合整治。加大对资源型城市环境治理和土地复垦的资金和技术支持力度，尤其是衰退型城市。规范和推进工矿废弃地复垦利用工作，将试点上升为制度性规范，在法律法规许可的范围内，尽量简化程序，缩短时限。创新机制，解决历史遗留的各种矿山环境问题，可采用的融资渠道有两条：通过给予余留资源开采权、治理土地一定年期的经营使用权、免交矿产资源补偿费、森林植被恢复费和水土保持费等优惠政策吸引社会资金参与；从矿产资源开采中提取一定比例的资金，形成历史矿产地质环境恢复治理基金。对采矿占用耕地的，实行耕作层剥离和再利用，并允许企业将耕作层剥离的成本纳入开矿成本中，以降低税负。对于露天采矿用地改革试点，必须加强试点的监督管理，督促企业及时复垦还地，从源头上减少新的矿山地质问题产生。规范城市空间用途管制，确保资源开发不影响城市环境，形成与城市发展相协调的资源开发利用模式和土地利用格局。

再次，完善棚户区改造用地政策，改善资源型城市人居环境。保障供地指标，实行指标单列，土地审批走绿色通道。一方面改造安置住房中涉及的经济适用住房、公共租赁住房用地可通过划拨方式供地；加强安置新区的地质安全性和人口存在能力评价，确保新址安全可靠。另一方面统筹棚户区改造、采矿破坏土地的治理和城镇化建设。对棚户区和塌陷区居民实行整体移民搬迁和集中安置，并保障一定比例的产业发展用地。原先的塌陷地可根据区位特征和城市规划，进行开发性整治。

最后，还要配合科技、教育产业的发展方向，保障资源型城市科技研发用地和教育产业用地的供给，为资源型城市转型提供有力的人才支撑。