2013年7月16-24日，经研院组织科研人员前往山西开展资源型城市城镇化进程中的土地差别化政策调研。调研组先后与山西省国土资源厅调控处等多个处室，朔州等6个市、县的国土资源局进行了沟通，召开了5次座谈会，实地查看了安家岭露天采矿用地改革试点区等6个项目，了解了山西省推进城镇化建设的有关做法，听取了基层对国土资源差别化管理政策的意见和建议，发放了《资源型城市城镇化进程中土地政策调研表》。
一、山西省国土资源工作服务城镇化的主要做法
（一）探索节约集约用地新模式，推进城市转型和集约发展
一是整合矿业存量土地。2011年，山西省选择四个城市开展矿业存量土地整合利用试点，共盘活土地2730亩。在此基础上，出台了《山西省矿业存量土地整合利用指导意见》（晋政办发〔2011〕72号）,全面启动这一工作。截止2013年6月底，全省有51个县将实施方案上报了省厅。工矿废弃地复垦是矿业存量土地整合利用工作的深化。晋城、长治、临汾、朔州4个市14个县是首批试点地区。目前，已复垦规模14589亩。“十二五”期间，全省拟通过工矿废弃地复垦调整利用安排建设用地20万亩。
二是以空间置换来获取发展空间。这其中，以左权县的“换地发展”最具典型。左权县是国家级贫困县，人口散居在1000多个村庄。2001年起，左权县有计划地整体搬迁21057人，连同群众自发移民有1万多人，留下300多个空壳村和萎缩村。为妥善处理撂荒的山地，左权县提出“移民出山、老板进山”的思路，利用移民搬迁旧址遗留下来的耕地及荒山、荒坡等资源，以多元投资方式筹集社会资本，以租赁、购买土地使用权等方式集中一定规模的土地，因地制宜发展集生态农业、特色农业、观光农业为一体的庄园经济，最终达到资源合理利用、环境有效治理、促进农民增收的目标。
三是推进低效闲置土地再利用。2012年，山西省在全省范围内开展批而未用土地转用指标回收利用工作。调剂指标原则上在本县辖区内调剂使用，特殊情况也可以在本市辖区内调剂使用。调剂用地报批时须重新落实占补平衡、缴纳全部费用。截止2012年10月，已对4宗批而未供土地指标回收调剂利用，盘活批而未供土地900亩，对11个项目的用地位置进行了调整，涉及土地1920亩。2010-2012年，山西省通过闲置土地专项整治、国有建设用地使用权出让合同专项清理、土地市场动态监测平台等，清理、处置闲置土地106宗4848亩。“十二五”期间，全省计划通过批而未用计划指标调整、低效和闲置土地再利用安排土地5万亩左右。
四是推动功能区集聚。如朔州市出台拆5增1的用地鼓励政策，即拆5平方米配置1平方米新增建设用地，大力实施平改楼工程，推动企业向项目区集中、机关事业单位向行政功能区集中、居民向生活功能区集中，有效提升了城市功能和城市服务化水平。晋城市规划出若干个产业集中区，引导企业入园。
（二）多措并举，保障资源型城市转型和城镇化用地需求
一是将有限的新增指标用于重点项目和民生项目。2012年全年共使用年度用地计划指标27万亩，是历年最多的一次，保障了一大批转型标杆项目、新兴产业项目和民生项目落地，仅高速公路用地达8.5万亩，较好完成了“项目落地年”用地保障任务。
二是创新露天采矿用地新机制。山西省共有露天矿100多座。2011年，山西省选择中煤平朔露天矿作为试点，改变过去“批地－采矿－复垦－撂荒”的采矿用地模式，建立“占地－采矿－复垦－还地”新机制。通过这一机制解决了该公司露天采矿用地14余万亩，节省用地指标6万亩。省政府和省厅先后出台了四项制度和两个合同规范。目前，全省申请新的试点露天矿23座，已获部批复10座，试点总面积8.7万亩。“十二五”期间，山西省计划通过露天采矿用地试点提供建设用地19万亩。
三是积极开展增减挂。2010-2012年，全省共争取到增减挂指标11万亩，在93个县铺开项目128个，下达周转指标6万亩，其中，56个县已上报建新区用地报批材料，总用地面积2.8万亩，有效解决了县域经济发展用地问题。“十二五”期间，全省拟通过增减挂提供建设用地20万亩。
四是鼓励利用未利用地。朔州市鼓励县区政府在城市20-30公里外未利用地上建设工业项目区；引导重点矿区的农村通过灾害移民等政策整体搬迁下山进城进项目区。晋城市对于全部或部分使用未利用地的，在不低于最低限价基础上地价下调10%-30%。
五是开展集体土地预征收机制。为解决征地周期长，审批速度慢等问题，山西省探索开展集体土地预征收机制，主要用于园区开发、产业集聚区集中开发建设和政府储备地块集中收储。
（三）加强耕地保护，为城镇化发展提供坚实基础
一是创新性开展“统筹全省建设用地占补平衡机制”。“十二五”期间，山西省占补平衡需补充耕地120万亩以上。省政府于2012年出台《耕地开发项目专项资金使用管理暂行办法》，由省级财政设立耕地开发专项资金30亿元，每年造地30万亩，用于保障国家和省级重点项目占补平衡。2012年已落实造地项目1547个，可新造耕地38.75万亩。形成的补充耕地指标可通过有偿使用方式在全省范围内调剂使用。对易地占补平衡做出贡献的县级政府给予每亩1万元的奖励。
二是建立土地开发整理激励机制。如晋城市先后出台了《土地开发整理资金使用管理暂行办法》和《土地复垦费征收使用管理办法》，实行土地整理复垦开发多项优惠政策，想法设法拓宽投资渠道。
（四）创新考核强化管理，促进城镇化健康发展
一是创新节约集约考核工作。制定了《山西省单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》，将考核结果作为分解下达土地利用计划指标和干部考核评价依据。2012年，针对国土资发〔2012〕47号文，又下发了通知，进一步完善了考核制度。
二是加强土地执法。2012年，全省共叫停未取得用地手续的露天矿33座，查处越界开采41起，恢复地貌或复垦土地3000多亩。
二、山西省推进城镇化过程中土地利用面临的矛盾和问题
（一）土地利用总体规划在实施中存在困难
调研组所到的市县均反映土地利用总体规划在实施中面临很多问题，是城镇化推进中各类土地问题中的最大问题。主要问题有三个：一是建设用地指标不能满足城市发展所需，“十二五”期间，山西省每年的用地总量在30万亩以上，而国家下达的建设用地指标不足15万亩，供需矛盾十分突出。一些地区，如大同县规划期（2006-2020）的计划用地指标已基本用尽；二是由于城市发展方向和用地需求经常变化，很多项目不落在允许建设区，规划调整压力较大；三是新农村建设经常超越土地利用总体规划范围。
（二）土地节约集约化程度依然较低，城镇化质量较差
一是人均建设用地面积较高，地下空间开发利用不足。2011年全省人均城镇工矿用地面积156m2，比全国高出26 m2；农村人均建设用地面积高达302 m2。二是单位土地产出低，提升空间受挤压。2011年规模以上工业企业单位土地产出率为51.37万元/亩，不足上海市的5%。且近几年全省GDP和固定资产增长速度均呈下降趋势，而土地供应只增难减，单位建设用地产出和投资强度增长空间受挤压。
（三）用地新机制落地面临不少问题
一是各项新机制推进较慢。截止2013年7月20日，工矿废弃地复垦各试点市、县的专项规划仍未上报省政府审批，导致后续工作无法开展。矿业存量土地整合利用工作已实施两年，至今尚未有一个建设区的项目完成整体验收，也未归还任何周转指标。露天采矿用地改革试点也推进较慢。二是制度设计存在问题。如省厅在下达增减挂指标时，按每个试点县500亩的方式进行分配（吕梁市作为全国土地整治规划编制试点市，允许其根据实际情况自主分配）。由于各地复垦潜力不同，因此，这种分配方式在实践中面临不少问题，忻府区等地出现了因为复垦潜力不足难以归还周转指标的问题。
（四）违法占地现象依然屡禁不止
尽管执法工作在不断加强，在违法占地现象依然严重。特别是重点项目违法占地问题突出，农村违法占地建房点多面广，难以处理。2013年上半年，全省查出土地违法案件393件，立案数342件，分别比去年同期下降26.7%和29.7%，但违法占地面积和占用耕地面积分别比上年同期增长62.2%和31%。
三、几点想法和建议
根据实地调研了解的情况及各市、县反馈的调研表，针对山西省资源型城市城镇化进程中面临的问题，提出以下想法和建议：
（一）将土地节约集约和存量土地盘活作为国土资源工作重点。李克强总理多次强调要盘活货币存量和财政存量资金。作为宏观调控的重要工具，土地存量盘活应成为国土资源管理的重中之重。针对山西省实际，提出以下建议：一是充分挖掘农村居民点巨大潜力，通过增减挂、工矿废弃地复垦等多个手段来增加土地供应。二是通过地价优惠、税费减免等手段，鼓励深度开发地上地下空间。三是积极引导使用未利用地和废弃地。对于朔州市10万亩重度盐碱地，允许其以试点的方式，分阶段开发为建设用地，不受规划用地指标和年度计划用地指标限制。四是提高建设用地报批效率和土地供应效率，加大闲置土地处置力度。五是进一步完善节约集约用地考核制度。
（二）以土地差别化政策来促进资源型城市转型和接续替代产业培育。山西省是典型的煤炭大省。今年以来，受国内经济下行、煤炭需求不振等因素影响，全省经济面临不少困难，对于资源型城市，提前转型是最佳选择。这方面，土地差别化政策大有作为。建议根据各市县的接续替代产业，出台土地差别化政策。如对大同市旅游产业用地中的非永久性建设用地部分，参照设施农业方式进行供地，无须进行建设用地报批。
（三）找准原因，加大各项试点推进力度。工矿废弃地复垦利用试点推进慢的原因主要是缺乏资金，启动较晚，审批时间长。矿业存量土地整合利用工作推进慢的原因主要是当前煤炭价格低迷，企业普遍处于亏损状态，在用地方面缺乏动力，且存量土地复垦成本较高。增减挂推进慢的原因主要是其涉及拆迁、安置、补偿、复垦、建设诸多环节，动则上亿资金，仅靠县区、乡镇政府投入难以持续推进。为此，建议：（1）想法设法拓展增减挂和矿业存量土地复垦的融资渠道，走“财政支持，市场化运作，企业投资经营”的路子。（2）在法律法规许可的范围内，尽量简化程序，缩短时限，减少要件。如增减挂和存量土地整合利用实施方案，可由各市国土资源部门组织专家评审批复，省厅备案。存量土地报件的审批，只要在相同范围内进行过地质灾害危险性评估的，无须再次评估。
（四）完善各项用地新机制，保障城镇化合理用地需求。“十二五”期间，山西省转型跨越发展的用地缺口将在60-80万亩左右。这些缺口将主要通过用地新机制来填补。为此，必须在加快推进各项试点的同时，进一步完善各项用地新机制。首先是露天采矿用地新机制。由于山西省主要是煤炭资源，矿区开采规模较大，从实践看，五年内完成复垦还地有困难，即使还了地，土地质量也达不到种植条件。为保障农民权益，确保复垦土地质量，建议对特殊地区适当放宽五年的限制条件或允许五年后，企业对土地进行3年左右的地力培育后再还给集体经济组织。另外，目前山西省的露天采矿用地改革试点局限于煤、铁、铝三个矿种，建议适当扩大试点矿种。其次是工矿废弃地复垦和矿业存量土地整合利用。山西省工矿废弃地复垦潜力巨大（13.2万亩），对城市转型发展意义重大，建议部里对山西省采取特殊政策，允许其将工矿废弃地复垦调整利用试点扩大到全省范围，以进一步释放新机制的潜能和活力。
（五）进一步加强法律法规和制度建设。随着改革试点的不断深入和规模的逐步扩大，建议进一步加强法律和规章制度建设。制定全省统一的、可操作性强的土地复垦验收办法，重点放在对耕地质量的验收上；加快项目资金管理办法的制定，明确企业、个人和社会力量投资拆旧复垦的资金管理收益分配等。在土地整治方面，尽快完成省级专项资金土地开发项目新增耕地指标管理及资金管理办法。
