山东是中国经济大省之一，GDP总量位居全国第三。2021年10月，习近平总书记亲临山东考察调研时，对山东工作有“走在前列，全面开创”的重要指示，强调在服务和融入新发展格局上走在前、在增强经济社会发展创新力上走在前、在推动黄河流域生态保护和高质量发展上走在前。2024年5月，在二十届三中全会召开前夕，习近平总书记又莅临山东考察，要求山东省继续在服务和融入新发展格局上走在前、在增强经济社会发展创新力上走在前、在推动黄河流域生态保护和高质量发展上走在前，加快建设绿色低碳高质量发展先行区。总书记和中央对山东省社会经济发展的殷切要求，也突显了山东在全国发展大局中的地位和重要作用。

当前，山东进入高质量发展的黄金期，黄河流域生态保护和高质量发展国家战略、新旧动能转换综合试验区等重大战略叠加集聚。作为“重要的工业基地和北方地区经济发展的战略支点”，如何通过深化新旧动能转化，推动生产生活向绿色低碳方向发展，是山东把握战略位势，着眼国家所需、山东所能，主动服务和融入新发展格局的关键。

自然资源的合理开发利用是保障美丽中国建设、推进中国式现代化、统筹发展和安全的基础。山东省自然资源丰富而独特，黄河在这里悠然穿境入海，留下了一条美丽的飘带和不断增长的物种天堂――黄河三角洲；丰富的海洋资源哺育着勤劳的齐鲁人民；良好的生态培养着各色美丽瓜果；富藏的矿产支持着省内外、甚至周边国家的发展，具有突出的比较优势。山东省还建立起了省级层面比较统一的自然资源管理体制。所有这些，为山东省高质量发展提供的基础性、战略性支撑与保障。

但也要看到，经过多年发展，山东省矿产资源储量基础与保障组图削弱较大，矿业的产业结构与区位布局不太合理，绿色低碳矿业生产体系与全域绿色矿业监管体系尚待加强与完善；黄河流域、滨海地区、鲁中山地生态系统质量与生物多样性丰度还没有完全好转；不同地区、不同特色的生态产品价值变现尚在探索之中；自然资源政策促进乡村振兴的潜力与效能没有充分发挥出来。推进山东省新旧动能转换绿色低碳高质量发展，必须要有整体性、战略性自然资源政策的创新。

一、落实中央要求的迫切需要加强自然资源政策创新

绿色发展是关系我国发展全局的重要理念，是突破资源环境瓶颈制约、转变发展方式、实现可持续发展、高质量发展的必然选择。总书记明确要求山东走在前列；《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》（国发〔2022〕18号，以下简称18号文）要求“实施全面节约战略……加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局。”确保自然资源，尤其是能源矿产开发利用与保发展保安全相匹配，是山东省推动绿色高质量发展的重点难点。黄河流域山东段、滨海及鲁中地区生态保护与修复；生态产品价值变现等等，都是推进绿色低碳发展的必然要求，需要通过自然资源政策的创新，提交高质量发展和美丽中国建设的山东答卷。

二、推进深化新旧动能转化客观需求配套自然资源政策创新

山东是我国传统经济大省，中国式现代化建设的山东实践，除了技术创新之外，也迫切需要制度与政策创新。18号文要求“实施创新驱动发展战略，打造全国重要的区域创新高地和科技创新策源地，培育一批有重要影响力的战略性新兴产业集群。”更深层次的改造提升传统动能和培育壮大新动能，加快探索形成新旧动能转换的路径模式势在必行。改革创新中用地、用水、用能、用矿要提前储备。党的二十大报告明确提出，加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全。习近平总书记给山东省地矿局第六地质大队全体地质工作者回信中也指出，矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全，要求积极践行绿色发展理念，加大勘查力度，加强科技攻关，在新一轮找矿突破战略行动中发挥更大作用。可见，新旧动能转化中保障自然资源要素供给已成为山东当前和今后一个时期自然资源管理升级的根本要求和基本遵循。

三、深入实施黄河流域生态保护和高质量发展战略要有自然资源政策抓手

黄河山东段全长628公里，流域面积1．83万平方公里。直接滋养菏泽、济宁、泰安、聊城、济南、德州、滨州、淄博、东营九地市，惠泽两岸。地处黄河故道鲁西南的枣庄及微山湖区域，潍坊北部的青州、寿光也在泛黄河流域。加强黄河下游生态保护修复和环境综合治理，保护黄河三角洲生态安全，提高生物多样性，维护我国暖温带最完整的湿地生态系统，对山东乃至全国意义重大。而黄河三角洲生态脆弱，极易发生退化，入海口近岸海域水质因流域输入污染影响，存在超标问题。沿黄地区水土流失较为严重，水生态环境问题依然突出，矿山地质环境生态修复治理任务艰巨，海水倒灌引起的土壤盐碱化趋势尚未得到根本遏制，大气环境质量需要持续改善，东平湖总磷浓度一直处于达标边缘。亟需聚焦生态安全，立足黄河下游生态修复难点、技术与资金短缺、政策创新不足等问题，着重在技术、资金、政策、项目等方面发力，以自然资源管理创新推动山东省绿色低碳高质量发展，生态带动生产、生产反哺生态，绘好绿色底色。

四、山东省促进乡村振兴要有自然资源政策支撑

山东是农业大省，农林牧渔业总产值2020年率先突破并保持在万亿元以上，2022年达1.2万亿元，稳居全国首位，这是巨大的贡献，是最大的经济和社会稳定器。18号文要求，“扛牢维护粮食安全大省责任，严守耕地保护红线，加快推进高标准农田建设，开展盐碱地等耕地后备资源利用。”自然资源是支撑乡村振兴战略实施的重要物质基础和生态基底。自然资源管理创新必须以为乡村振兴战略推进提供空间、资源、产权和生态四大保障目标为出发点和落脚点，以根本性破解自然资源管理对乡村振兴战略的瓶颈约束为直接目标，把准自然资源管理创新的定位方略，切实夯实乡村振兴战略实施的体制机制基础。创新乡村（村镇）一体化规划和土地管理新政，有效开展全域土地整治，为美丽乡村建设提供舒适的空间保障和稳定的财政支持来源。探索矿产、森林（林地、林木）资源等开发促进乡村振兴的新机制。打通城乡融合发展的路径，为山东省全域旅游、陆海山江共治、城乡共富合美提供自然资源政策支撑。

五、全面提升空间治理自然资源管理能力与水平是推进新旧动能转换内在需求

全面提升国土空间治理能力和自然资源管理水平是保障实现并完成国家赋予山东省战略任务，推进美丽山东建设的必然要求。习近平总书记强调，“从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间……”目前地方市县国土空间规划同步推进，市县级国土空间总体规划基本均已形成成果，进入报批程序。山东省林业已经完整纳入统一化的自然资源管理，但是，用地、用林、用矿、用水、用海等问题，依然存在脱节和矛盾现象。山东省必须充分发挥体制优势、数据优势、技术优势，把全生命周期管理理念贯穿自然资源保护、开发和利用管理全过程各环节，不断推动自然资源治理能力和现代化水平整体提升。围绕调查、保护、规划、利用、权益维护等环节，着力健全完善自然资源全链条管理机制，推进自然资源全生命周期管理，为更好地服务支撑山东省高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章贡献力量。

六、推进山东省新旧动能转换自然资源政策创新主要方面

山东省矿业高质量发展战略与政策创新。以“走在前列，全面开创”为总基调，全面落实“三个走在前”及省委省政府系列决策部署，通过山东省矿业高质量发展战略与政策创新研究，提出矿业产业结构和布局调整，做大做强矿业产业链条、推进钢铁、石化企业兼并重组，向沿海地区、园区集中。聚焦矿产资源有序开发利用，提出绿色矿山建设、全域绿色矿业发展建设的指导意见；突出绿色低碳发展，提出全市矿产资源综合、循环、低碳、高效开发利用和现有矿山现代化改造的技术路径与政策建议。创新矿业权出让方式，探索土地、林地、矿产等自然资源组合配套出让新方式。

山东省生态保护修复与自然资本投资政策创新。通过山东省全域生态保护修复与自然资本投资研究，提出省内尤其是黄河流域历史遗留矿山生态修复规划与项目建议、在产矿山生态保护修复监管政策与制度建设要求；制定强化森林湿地保护修复、推进滨海地区、鲁中山地生态综合治理和全域山水林田湖草一体化保护修复技术模式；探索开展海洋生态保护修复、补偿新模式；研究提出黄河口陆海交互三角洲地带永续保护利用新模式；开展生态保护修复效果评价，提出吸引社会资本开展自然资本投资的政策创新路径与项目选择；以自然资本投资为抓手，结合EOD及其他模式，探索自然资源领域生态产品价值实现路径，提出合理化政策建议。

山东省促进乡村振兴的自然资源政策创新。通过山东省促进乡村振兴的自然资源政策研究，制定矿产、森林等资源开发促进乡村振兴的系列化政策建议；分析制约乡村振兴的制度因素，提出城乡融合发展、全域土地综合整治、乡村建设用地用林用草用海保障等系列化自然资源政策创新建议；研究提出促进全域生态、文化旅游的自然资源保障政策体系；结合区域自然地质背景调查，提出推进全域高质量优质农业生态产品产业发展的思路。

（自然资源部资源环境承载力评价重点实验室）