作为全国文明城市和优势旅游城市，鄂尔多斯市拥有引以为傲的自然资源，煤炭、天然气探明储量占到全国的1/6和1/3，冶金辅助原料、化工原料、建筑材料及其它非金属矿产在内蒙古占有突出优势。当前，鄂尔多斯市煤炭、电力、冶金、化工及羊绒五业并举，已经建设成为国家重要的能源基地和北方明星工业城市。鄂尔多斯市丰富的矿产、土地等自然资源要素对本地区、内蒙古甚至国家高质量发展提供了重要保障能力。但是，受限于自然地理条件，鄂尔多斯市也面临水资源不足、荒漠化沙化土地面积大、水土流失较严重、生态系统本底及生物多样性条件较差、采矿损毁土地破坏环境等问题。发挥自身优势，破解发展中的难题，鄂尔多斯市急需创新自然资源政策体系。

新时代，党中央赋予内蒙古“我国北方重要生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障、国家重要能源和战略资源基地、国家重要农畜产品生产基地、我国向北开放重要桥头堡”五大战略定位与重大责任，国务院专门出台推动内蒙古高质量发展系列优惠政策。鄂尔多斯市迎来历史上最好的发展机遇期，责无旁贷，全面贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示批示精神和党中央、国务院、区委区政府决策部署，紧盯资源禀赋与现实需要，系统性地创新自然资源政策与制度体系，为推进北方重要生态安全屏障建设、国家重要能源资源基地建设、农畜产品生产基地建设以及国土空间高质量治理能力建设贡献力量，书写中国式现代化新篇章。因此，开展鄂尔多斯市高质量发展自然资源政策创新研究十分急迫，非常必要，中央有要求、发展有需求、管理有诉求。

一、重要意义

（一）贯彻落实国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见的重要抓手

《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》（国发〔2023〕16号，以下简称16号文）要求，推动内蒙古在建设“两个屏障”、“两个基地”、“一个桥头堡”上展现新作为，切实提升保障国家生态、能源、粮食、产业和边疆安全功能，全方位建设“模范自治区”，打造服务保障全国高质量发展的重要支撑，为推进中国式现代化、全面建设社会主义现代化国家作出更大贡献。贯彻落实习近平总书记和党中央对内蒙古的战略定位与重大责任，要牢牢把握高质量发展这个首要任务，发挥自然资源优势，以绿色低碳发展来倒逼各项任务落到实处。矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全，要求积极践行绿色发展理念，加大勘查力度，加强科技攻关，在新一轮找矿突破战略行动中发挥更大作用。党的二十大报告明确提出，加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全。推动高质量发展已成为内蒙古及鄂尔多斯市当前和今后一个时期推动自然资源工作的根本要求和基本遵循。关于支持内蒙古绿色低碳高质量发展若干政策措施的通知（发改环资〔2024〕379号）更是对此提出了明确要求。通过研究，在鄂尔多斯“加强矿产资源规划管控和规模化集约化开发利用，加快形成一批国家级矿产资源开采和加工基地”

（二）推进北方重要生态安全屏障建设的必然要求

16号文要求“统筹山水林田湖草沙系统治理，筑牢北方重要生态安全屏障”。鄂尔多斯市国土总面积8.7万平方公里，黄河流经鄂尔多斯段全长728公里，境内分布有库布其沙漠和毛乌素沙地，是我国北方防沙带的关键区，是黄河“几字弯”攻坚战的主战场、主阵地。荒漠化综合整治、草原森林湿地保护修复、环境污染防治、绿色低碳循环发展是鄂尔多斯市“筑牢北方重要生态安全屏障”的主要任务，也是自然资源领域推动生态保护修复的重点工作。如何将生态安全与自然资源管理工作有机融合，对鄂尔多斯市而言将是一个新课题。制定印发《打好荒漠化综合防治黄河“几字弯”攻坚战实施方案》《打好黄河“几字弯”攻坚战的指导意见》《打赢黄河“几字弯”攻坚战8项措施》，涉及毛乌素沙地的4省5市14个旗县区在鄂尔多斯达成《毛乌素沙地联防联治框架合作协议》，聚焦全面治理库布其沙漠、歼灭毛乌素沙地、系统治理“十大孔兑”、深度节水控水等重点难点，实施“十大行动”，为深入推进生态安全屏障建设需要，鄂尔多斯市开展了一系列卓有成效的工作。但是，地处库布齐沙漠、毛乌素沙地与黄土高原交接地带，鄂尔多斯市生态环境本底脆弱，环境污染治理和生态保护形势依然严峻。聚焦生态安全，立足鄂尔多斯荒漠化治理难点、技术与资金短缺、政策创新不足等问题，着重在技术、资金、政策、项目等方面发力，以自然资源管理创新推动鄂尔多斯市高质量发展，生态带动生产、生产反哺生态，谱写着新时代绿富同兴的美丽篇章。

（三）建强国家重要能源和战略资源基地的客观需要

在建设国家重要能源和战略资源基地方面，内蒙古风能资源全国第1、太阳能资源全国第2，承担的煤炭保供量超过全国的1/3，外运煤、外送电和新能源发电量均居全国第1。鄂尔多斯作为全国重要的能源和战略资源基地，市辖区内煤炭、天然气、石灰岩、耐火粘土、高岭土等矿产资源丰富。16号文要求，“深化体制机制改革，探索资源型地区转型发展新路径”“构建新型能源体系，增强国家重要能源和战略资源基地保供能力”。“资源型地区转型发展”与“国家重要能源和战略资源基地保供”要求鄂尔多斯市围绕推动矿产资源有序开发利用、加强矿区治理修复、创新资源型地区转型发展体制机制、提升传统能源供给保障能力、推进大型风电光伏基地建设、加快构建现代能源经济体系、加强稀土等战略资源开发等六个方面工作，在充分国土空间管控、矿产资源规划和能源发展规划要求的基础上，聚焦“开发、利用、布局、绿色、战略”五个主题，创新矿产资源开发利用政策，制定矿山企业采用先进技术的激励政策，加强自然资源节约集约利用，持续推进矿山生态保护修复，健全资源开发补偿与利益共享分配机制，加快能源资源找矿突破、光伏基地用地保障、自然资源保障地方经济发展、战略性矿产资源供应保障能力等方面创新机制体制。

（四）做大农畜产品生产基地促进乡村振兴的基础支撑

在建设国家重要农畜产品生产基地方面，内蒙古粮食产量全国第6，牛奶、羊肉、牛肉和羊绒产量全国第1，是国家名副其实的“粮仓”“肉库”“奶罐”“绒都”。鄂尔多斯日照充分、雨热同季，是世界公认的黄金种植带。16号文要求，“加快推进农牧业现代化，提升国家重要农畜产品生产基地综合生产能力”。自然资源是支撑乡村振兴战略实施的重要物质基础和生态基底。新征程上，鄂尔多斯市要围绕加强农牧业基础设施建设、大力发展生态农牧业、强化水资源保障能力、深化农牧区改革等四个方面工作，从土地、矿产、森林、草原、水资源、沙等资源入手，发挥好农牧业与自然资源优势，着力提升农牧民收入水平，促进集体经济发展，促进一二三产业融合发展、城乡融合发展和生态产品价值实现，推动农牧业高质量发展。自然资源管理创新必须以为乡村振兴战略推进提供资源、产权、生态和能源四大安全保障目标为出发点和落脚点，以根本性破解自然资源管理对乡村振兴战略的瓶颈约束为直接目标，坚持有所为、有所不为，把准自然资源管理创新的定位方略，切实夯实乡村振兴战略实施的体制机制基础。

（五）全面提升空间治理自然资源管理能力与水平的现实需求

辽阔的草原和丰富的自然资源，是内蒙古全面推进现代化建设的空间载体和基础支撑。全面提升国土空间治理能力和自然资源管理水平是保障国家赋予内蒙古“五大”战略有效实施，推进美丽鄂尔多斯市建设的必然要求。鄂尔多斯必须充分发挥资源优势，创新政策体系，聚焦绿色、低碳、高质量发展，把全生命周期管理理念贯穿空间治理和自然资源管理全过程各环节，推动治理体系和治理能力现代化水平整体提升。

通过本项目研究，系统、全面提出鄂尔多斯市构建高质量发展格局的自然资源政策体系，能够更好助力鄂尔多斯市争取国家在绿色矿业发展示范区建设、“净矿”出让及矿业权管理创新、山水林田湖草沙生态修复、废弃矿山修复、乡村振兴自然资源政策供给等方面的项目与政策试点支持提供支撑。也能更好助力鄂尔多斯市坚持严守资源安全底线，优化国土空间格局，促进绿色低碳发展，维护资源资产权益，做好调查、保护、规划、利用、监测、评价等重点环节工作，着力健全完善自然资源全链条管理机制，以高质量的自然资源管理工作更好地服务支撑内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章贡献力量。

二、研究目标

以国务院16号文件、习近平总书记交给内蒙古的“五大任务”及系列指示精神为指导，全面落实区委区政策、市委市政府系列决策部署，通过鄂尔多斯市矿业高质量发展战略研究，提出矿业产业结构和布局调整，做大做强矿业产业链条、推进传统非传统天然气、现代煤化工产业示范区和煤制油气战略基地建设、铀矿等高效勘查开发的路径；聚焦矿产资源有序开发利用，提出绿色矿山建设、绿色矿业发展示范区建设的指导意见；突出绿色低碳发展，提出全市矿产资源综合、循环、低碳、高效开发利用和现有矿山现代化改造的技术路径与政策建议。

通过鄂尔多斯市全域生态保护修复与自然资本投资研究，提出鄂尔多斯市历史遗留矿山生态修复规划与项目建议、在产矿山生态保护修复监管政策与制度建设要求；制定强化草原森林湿地保护修复、推进荒漠化综合治理和全域山水林田湖草沙一体化保护修复方案；开展生态保护修复效果评价，提出吸引社会资本开展自然资本投资的政策创新路径与项目选择；探索开展我国草原沙地地区生态保护补偿新模式；以自然资本投资为抓手，结合EOD及其他模式，探索自然资源领域生态产品价值实现路径，提出合理化政策建议。

通过鄂尔多斯市促进乡村振兴的自然资源政策研究，制定矿产资源开发促进乡村振兴的系列化政策建议；分析制约乡村振兴的制度因素，提出城乡融合发展、土地综合整治、乡村建设用地用林用草保障等系列化自然资源政策创新建议；研究提出促进全域生态旅游的自然资源保障政策体系；结合区域自然地质背景调查，提出推进全域高质量优质农牧生态产品产业发展的思路。

通过本项目研究，为鄂尔多斯市可持续、高质量发展和美丽鄂尔多斯建设提供全面支撑；为争取部、厅相关政策创新与突破提供基础支持；为争取中央相关财政资金提供项目基础材料。

三、主要研究内容

（一）鄂尔多斯市矿业高质量发展战略研究

通过资源比较优势和现有产业结构分析，提出鄂尔多斯市矿业产业结构调整、勘查开发利用布局调整优化建议，为做大做强矿业产业、做好未来矿产资源规划提供基础。根据监管要求，研究提出绿色矿山建设、绿色矿业发展示范区建设的指导意见和工作方案。根据资源赋存选战，研究提出鄂尔多斯市国家重要能源和战略资源基地建设保障措施。研究提出矿业新质生产力发展方向。结合管理工作需求，提出矿产、土地、草原、沙漠等自然资源要素一体化综合配置和“净矿”出让工作方案；提出完善矿产、土地、生态修复一体化规划实施方案。

（二）鄂尔多斯市生态保护修复与自然资本投资研究

围绕绿色矿业发展示范区、美丽鄂尔多斯建设要求，研究提出矿山生态保护修复与长效监管机制研究，结合国办40号文件及自然资源部相关精神，突破残矿利用瓶颈。围绕黄河几字湾生态保护要求，研究提出鄂尔多斯市山水共治模式。结合干旱、半干旱沙漠地区实际情况，创新提出土地综合整治的路径。打通生态保护修复补偿与生态产品价值实现路径，研究提出鄂尔多斯市自然资本投资的重点领域、投资方向、优惠政策及相关管理措施。

（三）鄂尔多斯市促进乡村振兴的自然资源政策体系研究

结合中央最新要求及自然资源部、自治区最新部署，研究突破自然资源要素促进乡村振兴的政策体系，提出系列化政策建议。

（四）增强自然资源要素保障能力政策建议

在前面研究的基础之上，根据中央最新要求及本地实际，研究提出增强自然资源要素保障能力的政策建议。

四、联系方式

自然资源部资源环境承载力评价重点实验室（中国自然资源经济研究院）：labcca[@]126.com

（袁国华、张志敏、贾立斌、席皛）