党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要深化生态文明体制改革，建立源头严防的资源开发利用和生态环境保护的制度体系，提高资源利用效益、提升生态环境质量，实现经济社会与自然和谐发展，建立符合可持续发展的国土开发、保护和整治空间体系。“建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”是不可或缺的基础性工作，是建设生态文明的重要抓手。

1 资源环境承载能力监测预警是推进生态文明建设、实现永续发展的前提

　　资源环境承载能力监测预警是应对挑战的现实诉求。在全球资源环境危机背景下，资源环境承载能力监测预警在指导人类宏观经济社会实践活动、解决人类发展与自然之间的关系问题等方面有着巨大的需求和吸引力，尤其是对我国这样一个水土、能源和矿产资源人均拥有量大都低于世界平均水平的国家。改革开放以来，我国经济高速发展的同时，资源约束趋紧，环境破坏严重，生态系统退化，资源环境供需矛盾持续加大，压力和挑战前所未有。我国亟须建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源环境承载状态做一个科学评判，明确问题地区及超载问题形成根源、症结和主要因素，指导有重点、分区域、差别化、多层次地部署整治修复工作，逐步改变和规范特定区域的盲目开发行为，促进自然生态系统和环境治理修复与国土开发质量提升。

　　资源环境承载力监测预警是落实国家新型城镇化等发展战略的基础支撑。资源环境承载力监测预警机制是选择健康的城镇化和区域可持续发展模式的前置条件。开展国土资源环境承载力监测预警，跟踪评价水土和海洋资源、环境容量等对人口、产业发展的承载能力，通过确定城镇化和区域协同发展中的主要限制性因素和风险，科学测度城镇化地区的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模、产业结构和人口规模，统筹规划、合理布局城镇、产业及基础设施，进而准确提供城镇建设空间合理规模和城市发展红线边界建议，指导城镇化布局和工业结构调整、区域发展功能调整和区域差别化管理政策制定，引导、调节、约束城镇、人口、生产力规模和布局，促进新型城镇化建设走向节约集约，优化城镇化布局和工业结构，促进区域社会经济协调可持续发展。

　　资源环境承载力监测预警机制是实现农业现代化的根基。我国经济社会发展正处在转型期，工业化、城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐。开展国土资源环境承载力监测预警，跟踪评价土地、环境及生态等资源的承载能力，强调耕地土壤环境承载状况，实现数量、质量、生态“三位一体”保护，在此基础上切实改善农业资源存在的问题，挖掘农业生产潜力，有利于利用好农业资源，因地制宜，分类开发，平衡好农业生产与环境保护、生态建设的关系，处理好区域资源环境承载力、生产力布局与产业结构的关系，进而稳定农业生产、增加农民收入和促进可持续发展，为保障国家粮食安全、保证农产品质量安全、形成国家粮食基地提供指引。

　　资源环境承载力监测预警是服务国土资源规划与管理的重要手段。随着经济社会高速发展和国土开发强力推进，我国国土空间开发利用矛盾日益突出、资源环境瓶颈约束压力逐渐加大，加强国土资源规划、控制开发强度、调整空间结构、优化国土空间开发格局成为重中之重。开展国土资源环境承载力监测预警，通过摸清资源环境本底条件，分析研究产业、人口等要素的集聚特征以及资源环境要素的整合效应，测度资源环境与经济社会发展的协调关系，一方面，对于制定和调整区域国土开发战略和规划、统筹协调国土开发和保护空间具有重要指导意义，把适于开发的国土空间集约高效利用好，把需要珍惜的国土空间切实有效保护好；另一方面，对于指导国土资源规模、强度、结构、效率和时序的合理配置与安排，制定差别化的国土管治策略、明确国土综合整治靶区具有重要作用。资源环境承载力监测预警在客观判断区域发展趋势的基础上，提出满足合理需求下的资源环境开发利用规模警戒线和空间红线，是国土资源科学开发调控的重要依据，是开展国土资源规划与管理的重要前提。

2 国土资源管理实践为构建资源环境承载能力监测预警机制奠定了坚实基础

　　国土资源部自组建以来，相继部署了土地、矿产、地质环境等自然资源环境调查监测，推进了国土资源全国卫星遥感影像“一张图”和综合监管平台建设，陆续开展了“全国资源环境承载力调查评价与国土资源综合监测”一系列重大专项研究，不动产登记职责实现整合，自然资源确权登记范围不断扩大，在数据基础、监管平台、技术方法和机制保障等方面探索深入并且成果丰厚，为建立资源环境承载能力监测预警机制奠定了良好的工作基础。

　　自然资源环境调查监测数据基础夯实。在国家财政的大力支持下，国土资源部完成了国土资源大调查、第二次全国土地调查、矿产资源潜力评价、矿产资源开发利用现状调查和矿产资源储量核查等系列自然资源调查监测，基本摸清了土地资源、矿产资源等资源家底，掌握了地下水、地质环境等权威数据，初步实现了从陆地到海域、从地表到地下的空间全覆盖。2006年以来，国土资源部统筹推进土地资源、矿产资源、地下水环境、地质灾害、水土和生态地质环境等六大专业监测体系，建成了全国土地利用基础数据库、全国矿山调查数据库、全国1∶50万环境地质调查数据库等专业数据库，实现了国土资源开发利用全方位、常态化监测，为资源环境承载力监测预警积累了海量长时间序列、大空间尺度的专业源数据。

　　国土资源环境综合监管平台基本建成。国土资源部通过实施金土工程、数字国土、大洋与极地考察等系列重大国家财政专项，整合集成了海量异构、多源、多比例尺、多维空间数据和业务管理数据，建成了国土资源全国卫星遥感影像“一张图”，以及集信息实时获取、综合分析、预警处置于一体的综合信息监管平台，基本实现了国土资源调查评价全过程数字化。在地质环境保护和地质灾害防治方面，建立了地下水监测、地质灾害监测和矿山地质环境监测等囊括专业监测网络、信息网络、群测群防网络在内的地质环境监测体系，可视化的综合监测信息服务平台以及面向政府和社会的地质环境信息服务体系初具雏形。

　　资源环境承载力评价预警实证研究广泛开展。新一轮国土规划强调以资源环境承载力评价为基础，《全国国土规划纲要（2014～2030年）》编制以及天津、深圳、辽宁、广东等试点地区国土规划编制均开展了资源环境承载力专题评价，相关成果在国土开发综合决策和国土资源管理政策制定等方面得到了有效应用。国土资源部近年来陆续开展了“全国资源环境承载能力调查评价与国土资源综合监测”、“重点地区土地综合承载能力调查评价”、“重点区域土地生态状况调查与评估”、“全国环境地质编图研究”等一系列重大专项研究。探索资源环境承载力分级分类评价，开展了全国层面城市群、资源型、生态型、农业型四种类型区划定和评价，以及中原城市群、长株潭城市群、广西北部湾经济区等典型地区实证研究。深化开展了资源环境承载力监测预警示范研究，对全国耕地、建设用地、城市扩张、地下水、地质灾害等关键性要素进行了长时序动态监测、分析和预警，为推进全国资源环境承载力监测预警机制建设提供了有效示范。

　　深化自然资源管理体制改革带来良好契机。国务院决定由国土资源部承担深化自然资源管理体制改革的重大任务，负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记，为建立全覆盖的资源环境监测系统提供了良好的契机，有利于综合集成和统一管理住建、环保、水利、农业、林业、海洋等相关部门的专业数据，形成部门互通、上下联动的不动产统一登记信息平台，为进一步提高国土资源环境监测预警水平提供了机制保障。

3 资源环境承载能力评价技术方法与应用探索

　　资源环境承载能力监测预警是一项涉及要素繁杂、管理部门众多的系统工程，建立资源环境承载力监测预警机制的首要任务应是技术先行，规范形成统一的资源环境承载力评价方法与标准，进而确定从“上游监测”到“下游预警”的具体内容和工作机制。

　　资源环境承载力一直是人口统计学、生态学及相关领域研究的前沿、热点问题。在应用探索过程中，资源环境承载力的基本概念、调控机理、量化方法在学术界争论不断，与此同时，在全球资源环境危机背景下，承载力在指导人类宏观经济社会实践活动、协调人类发展与自然之间的关系等方面依然有着巨大的需求和吸引力。在国土资源部开展的资源环境系列专项研究中，中国国土资源经济研究院承担了《资源环境承载力综合评价技术与方法研究》项目，从服务科学发展和资源环境管理决策出发，以强化评价成果的应用价值为主旨，对资源环境承载能力的内涵、目标任务、技术流程以及成果应用等方面进行了深入探索，率先编制了《资源环境承载力综合评价技术与方法指南》，为建立资源环境承载能力监测预警机制提供了有力支撑。

　　科学界定资源环境承载力的内涵和评价要点。资源环境承载力以“自然—经济—社会”复合系统为研究对象，自然资源环境系统为承载主体，人类经济社会子系统为承载客体。资源环境承载力的内涵是指一定区域在一定时期内，在保障生态系统自我维持与调节能力良性发展的前提下，资源环境的供给和纳污能力，并维持区域主体功能（包括社会经济活动规模、强度和结构等）可持续发展的能力。

　　作为监测预警机制的技术内核，资源环境承载力评价应把握以下三个要点：以自然资源环境系统禀赋条件分析为切入点，评价区域生态系统的自我维持与调节能力、资源与环境子系统的供给与纳污能力；核心任务是测度人类活动是否处于自然环境系统承受范围，资源环境供给、纳污能力与人类社会需求的平衡、匹配情况；立足于区域发展功能定位，落脚于确定区域发展限制性因素和可持续发展方向研究。

　　合理构建“分级—分类—分层次”评价体系。针对我国地域幅员辽阔，资源环境禀赋迥异，区域发展不均衡的基本国情，资源环境承载力评价按照“分级—分类—分层次”的总体思路开展。各级区域评价是从空间范围和尺度效应出发，开展全国、省级以及重点区域资源环境承载力评价。各类型区评价是从区域的功能定位和发展阶段出发，开展城市群、资源型、生态型以及农业型等地区资源环境承载力评价。分层次评价是从承载力的内涵结构和应用指导意义出发，开展承载本底评价、承载状态评价、承载潜力评价“三位一体”评价（见图1）。

　　关于承载力的构成要素，承载主体要素选取侧重自然资源环境要素，确定了与人类经济社会发展关系最为密切的8项基本要素，主要包括土地资源、矿产资源、水资源、海洋资源、地质环境、大气环境、水环境和生态环境；承载客体为人口、经济要素。从承载本底、承载状态、承载潜力三个层次，构建兼具科学性、针对性、综合性的评价指标体系，提出了包含指数评价法、状态空间法、GIS空间叠加+主导因素法、判别评价法的各具意义的综合评价技术方法体系。针对不同的目标需求，分别开展不同层次下的单要素承载力评价和综合评价。单要素评价应用于指导资源环境规划编制和管理政策制定；综合评价集成考虑了各要素的组合状况以及对区域主体功能承载的适宜性和限制性，应用于指导区域国土开发与经济社会发展等综合管理决策；“承载本底—承载状态—承载潜力”评价分别应用于指导国土开发适宜性布局、区域发展功能定位调整、未来发展战略部署等。不同空间尺度、功能类型区域开展资源环境承载力评价，应根据评价目标需求来筛选关键要素，确定基本评价单元，并优选评价方法。

　　在资源环境承载力评价技术与方法体系研究过程中，监测预警的技术流程和框架已初步明确（见图2），监测预警技术标准体系的建立仍需继续深入探索。应立足于资源环境承载力评价指标与技术规范，衍生确定不同尺度、不同类型地区的监测要素、监测单元和监测指标体系，以承载状态评价为重点，研究各项状态指标超载的临界点，确定预警阈值与区间；将资源环境承载力评价模型与经济社会发展预测模型相结合，引入情景模拟和动态评价，真正实现预测预警在决策管理中的前瞻性作用。

　　准确把握资源环境承载力评价的应用指引。从支撑国土规划编制到推进生态文明建设，资源环境承载力评价的服务目标和应用范围不断拓展。根据项目组开展的广西北部湾经济区、关中-天水经济区实证评价研究，资源环境承载力分层次评价体系在优化国土空间开发格局、促进资源节约集约利用、保护自然生态系统和环境等方面具有不可替代的应用价值（见图3）。

　　围绕全面促进资源节约，水、土、矿产、海洋等资源承载状态评价是对资源开发利用节约集约程度的有效测度，可直接指导节地、节水、节能、节矿等标准与准入门槛的制定和调整；结合资源承载潜力评价，可判别是否实施资源开发利用规模总量控制，以总量控制倒逼资源开发利用方式转变，以资源利用效率和效益为杠杆优化资源配置。

　　围绕自然生态系统和环境保护，耕地、水、海洋、地质、生态等要素的承载本底评价，为国土空间分类保护确定了数量底线、排污上限和空间红线，促进了源头严防体系的有效建立，承载状态评价则为国土综合整治工程的部署实施明确了具体目标和方向，是资源环境风险预防和问题治理的直接依据。

　　围绕优化国土空间开发格局，资源环境承载本底综合评价明确了不同主体功能下国土开发的适宜性和限制性，是城镇化、工业化、农业化合理布局的基本依据；资源环境承载状态评价摸清了国土空间开发格局与资源、环境和生态的协调关系，是区域发展功能定位调整的基本依据；资源环境承载潜力评价为未来区域发展功能完善和国土空间开发目标设定指引了方向；分层次评价相结合、单要素评价与综合评价互补充，引导形成功能明晰、结构均衡、强度适宜的生产、生活、生态合理格局。

　　围绕生态文明制度建设，资源环境承载力与耕地占补平衡制度、地质灾害防治体系建设、资源开发的生态补偿制度、国土综合整治制度、资源环境审计和考核制度等制度之间的联结效应已经显而易见，深化资源环境承载力研究在完善生态文明制度建设上大有可为。

　　现行资源环境承载力评价体系已经基本实现与“保红线、严标准、优布局、调结构、重防治、控规模”等资源环境管理职能的紧密对接，随着资源环境承载力监测预警机制的研究建立，监测—评价—预测预警有机结合，源头严防、过程严管、后果严惩的工作体系逐步建立，资源环境承载力将进一步为科学发展宏观决策和国土资源环境管理提供常态化、长效化支撑。

4 建立资源环境承载能力监测预警机制的展望

　　下一阶段国土资源部更要充分发挥资源环境管理领域的基础性优势，进一步强化其在资源环境承载能力监测预警机制建设中的作用。

　　深化完善资源环境承载能力监测预警技术方法体系。按照“对全国各县进行资源环境承载能力评价，抓紧建立资源环境承载能力监测预警机制”的任务部署，进一步完善以县级行政区为基本单元的资源环境承载力评价技术方法体系，立足于县域功能定位和发展阶段，确立差异化的评价指标体系和技术方法。以资源环境承载力评价技术方法为基础，建立完善监测预警技术标准体系，确定不同尺度、不同类型地区的监测要素、监测单元、监测指标体系、关键参数以及预警阈值与区间等，形成统一规范的资源环境承载能力监测预警技术指南，为开展全国和典型地区资源环境承载能力监测预警提供指导借鉴。

　　部署开展资源环境承载能力监测预警示范研究。分层级、分类型、分区域统筹部署试点，开展土地资源、矿产资源、海洋资源、地质环境等关键要素的承载能力评价与监测预警实证研究。加强监测预警成果应用研究，为经济社会发展和资源环境管理划定资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，科学引导国土开发利用保护和整治。及时总结试点工作经验，完善资源环境承载能力监测预警指标体系和技术方法，提出全国分级分类分区资源环境承载能力监测预警体系建设方案建议。

　　持续完善国土资源与环境监测预警网络体系。优化国土资源部土地资源、矿产资源、地质环境、水土环境等要素监测网络布局，根据国家生态文明建设和资源环境承载能力监测预警的需求，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源实行统一监管。应用对地观测技术、物联网、云计算等现代信息技术的新理念、新方法，构建各类自然资源环境数字化采集处理技术系统，建立健全以“国家—省—市—县”四级为主体、以“重点流域、重点地区”为补充的全覆盖的国土资源与环境立体监测预警网络体系，实现对国土资源与环境的全方位、常态化、全覆盖的实时连续监测。

　　稳步推进基于“国土云”的国土资源综合监管与服务平台建设。加快推进以“一张图”和综合监管、行政办公、公共服务“三大平台”为重点的国土资源信息化建设，建成覆盖全国的“国土云”，汇集整合国家、省、市、县共四级各类国土监测数据，实现国土资源系统内土地、矿产、地质、海洋、测绘等数据的互联互通和信息共享。基于“国土云”，对国土资源业务应用与服务系统进行统筹整合，形成数字化、网络化、智能化的数据资源服务体系、行政管理应用与服务体系、业务监管应用与服务体系、公共服务体系四大体系，以及国家、省、地、县和乡五级应用，为建立全国资源环境承载能力监测预警平台奠定技术基础。

　　积极构建监测预警体系合作共建机制和成果信息共享机制。充分发挥相关部门专业优势，构建各部门全程参与、合作共建资源环境承载能力监测预警体制机制。按照自然资源环境集中统一管理和信息共享的思路，以国土资源综合监测预警网络体系与信息服务平台为基础，协调整合农业、林业、环保、水利等部门各类资源环境专项监测系统，统筹构建资源环境承载能力监测预警平台，实现国土空间与资源环境的综合监管和决策支持。所有参与部门共享资源环境承载能力监测信息与预警成果，将监测预警成果应用于指导各自的管理工作，提升资源环境监管质量和效率。(信息来源：中国国土资源报2014年12月03日 星期三 5版）