开展资源环境承载能力评价是节约、保护和合理开发国土资源的前提，是生态文明建设与城镇化健康发展的基础。在数量、质量和生态并重的格局下，开展资源环境承载力评价，确定一个地区或国家一定时期内的资源环境承载力阈值，用以指导承载对象活动的范围、强度和规模，有利于优化国土空间开发格局，控制开发强度与城市边界及生态保护边界，引导产业结构调整、人口集聚布局；有利于加强“过程严管”，有效提高资源利用效率和生态保护能力，实现全面协调可持续发展。

当前，国土空间开发越发重视综合性、科学性与实用性，而要加强空间要素的配置监管，就要将资源环境承载力评价监测纳入“一张图”管理，实现从土地监管向土地、草原、林地、水资源和海域等综合监管的转变。在此基础上，叠加国土资源行政监管系统，构建统一的综合监管平台及决策支持系统，实现自然资源数量、质量、生态环境、国土开发强度和国土空间格局动态监管。另外，还要强化节能、节矿、节地、节水等标准，制定全国和区域性负面清单，建立资源环境审计制度。当开发接近或超过承载力红线时，就提出警示警告或实行限制性措施。

依据承载力划定红线体系

全力推进资源和环境承载力评价与监测研究。整合现有研究成果，科学厘定土地综合承载力和地质环境承载力的内涵，构建科学完整、数据来源有保障的承载力评价指标体系。规范承载力评价、监测与预警技术方法，使其可复制推广。选择典型地区及城市，开展土地和地质环境承载力评价实证研究及关键技术示范，并依据研究结果，对指标的完整性、适用性和评价方法的科学性进行分析评价。利用土地二调成果，建立土地承载力基础数据库和基础图库，构建区域土地承载力评价、监测、预警数据库与模型系统，研发区域土地承载力监测预警技术系统。

开展国土空间管制体制机制研究，启动红线划定研究工作。在资源环境承载力评价的基础上，建立动态监测与预警机制，管制不同功能区国土资源的开发利用与保护情况。探索利用承载力指标进行国土资源（空间）用途管制的途径与方式，建立统一规范的红线体系。划定耕地保护红线体系、城市发展红线体系和生态保育红线体系三组红线体系，合理配置生产、生活、生态空间。允许地方探索通过发展飞地经济，提高资源损害补偿、生态补偿和转移支付额度，妥善处理各类红线划定与地方经济发展之间的矛盾，建立以资源环境承载力为基础的发展权补偿制度。

开展全方位的国土资源开发利用监测预警。协同农业部门开展耕地质量等级评定，并作为耕地红线体系划分依据，建立耕地数量质量定期监测、预警和公报制度。依据耕地质量，按照距离城市由远及近、由大到小、先大城市后中小城市的次序，科学划定永久基本农田，并实现上图入库、标识清楚、责任明确，通过信息化和卫片执法检查工作，实行动态监测和预警，其结果直接与地方政府政绩考核机制相挂钩。协同住建、环保和林业部门，依据永久基本农田、生态红线（含湿地红线）等，修订土地利用总体规划、城市发展规划等，逐步推进“多规合一”，协同划定城市发展边界。在现有的突发性地质灾害隐患点监测网络、地下水监测网络、地面形变监测网络等基础上，进一步扩大监测范围，提高监测点分布密度和监测技术，健全完善地质环境监测一体化网络及预测预报预警机制。有条件的地区要充分利用城市地质和三维可视化信息管理与服务系统，严密监测大型基础设施建设、地下空间开发、地下水开采等人类活动对地质环境的影响，加强地下水水位、水质监测和土壤质量监测，保障重大基础设施、人居环境和城市安全。对跨区域的国家级重大工程项目，要建立扎实有效的点对点地质环境监测机制。利用年检、土地矿产卫片执法检查等职能，加强矿山综合监测，重点是有无非法开采资源、是否侵占耕地和基本农田、矿山地质灾害发生情况、资源开采对土地资源的压占与破坏、矿山土地治理复垦等。配合相关部门，共同推进国土红线体系监测，尤其是对中西部地区矿产资源开采、开山造地，东部地区围海造田等，要加强资源开发利用对生态环境的影响研究，确保工程建设、城市扩张、资源开发不突破三组红线体系，并建立动态监测与预警机制。

制定提升承载力的制度体系

完善耕地占补平衡制度。推行并完善“量质并重”的耕地占补平衡制度，将耕地生产力作为占补平衡的衡量标准，划定永久基本农田，加快建立经济补偿机制，实现耕地数量、质量、生态的“三位一体”保护。

提高灾害防治水平，提升地质环境承载力。健全全国地质灾害监测与预警网络，建立健全地质灾害防治协调机制，全面加强地质灾害应急调查、快速评估及抢灾救灾能力，提高监测预警保障能力。继续加强群测群防体系建设、地质灾害防治机构建设、地质灾害防治技术标准的研究制定，以及地质灾害防治新技术、新方法的研究和应用。

强化矿山地质环境恢复治理。调整完善并严格执行矿山地质环境恢复治理保证金制度，确保矿山企业高效履行矿山地质环境恢复治理义务。参照美国等国做法，从煤炭或石油开采中提取国家矿山地质环境修复基金，统筹用于全国各地历史遗留矿山地质环境及污损土地的恢复治理工作。研究出台《矿山地质环境保护条例》等法律法规，强化矿区治理复垦方案的落实及闭坑制度的建立。

提高土地利用效率和城市土地综合承载力。严格工业用地准入条件，建立工业用地弹性出让机制，适当提高工业用地价格。进一步完善土地使用标准体系，抓紧制定实施新能源和公共设施建设项目的土地使用标准。对《工业项目用地指标》进行评估修订。建立建设项目节地评价制度，研究制定《建设项目节地评价规范》。大力推广节地技术和节地模式，抓紧研究相关的激励政策，并开展城市建设用地节约集约利用评价。

整合并推广国土综合整治工作。将土地整治、地质灾害治理、矿山地质环境管理、矿山公园、地质公园、地质遗迹、工矿废弃地复垦利用、和谐矿区、绿色矿山等各项工作进行统筹协调，推动实施国土综合整治和修复。整合《矿山地质环境恢复治理方案》和《土地复垦方案》等各类方案，强化方案的落实监管，推进合并矿山地质环境治理恢复保证金和土地复垦费。探索建立全国统一的“超基金”，统筹解决历史遗留矿山地质环境及污损土地（污染及灾损）恢复治理问题。

（作者单位：国土资源部资源环境承载力评价重点实验室）