2020年9月7日至9月16日，自然资源部资源环境承载力评价重点实验室常务副主任袁国华携调研组赴厦门、龙岩、三明、南平、福州等市县开展了生态保护补偿与生态产品价值实现试点情况的调研。9月16日，调研组在福州市开展了座谈。出席座谈的有福建省发改委、省财政厅、省生态环境厅、省水利厅、省农业农村厅、省林业厅、省海洋渔业局、省自然资源厅以及福州市自然资源局各有关处室负责人。各部门从不同工作职责，介绍了福建省生态保护补偿与生态产品价值实现试点取得的成效和存在的问题。

一、启动并推进基础性工作

一是划定生态红线。根据自然保护地整合优化阶段性成果和全省资源承载力和适宜性评价成果，将各类自然保护地、红树林、沿海基干林、国家一级生态公益林等生态功能极重要和生态环境极脆弱敏感区域划入红线保护范围，统筹考虑各地生态保护红线保护面积、生态功能以及地方财力，完善生态保护补偿制度。二是自然资源统一调查监测。结合第三次全国国土调查，摸清家底，建立完善全省国土调查数据库。三是统一确权登记。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间进行统一确权登记，明晰资源权属和自然状况，为开展综合性生态保护补偿提供产权依据。

二、提高生态保护补偿标准

耕地保护补偿。2015-2017年，福建省省级财政从新增建设用地使用费等资金中按照每年每亩60元标准补助23个省级扶贫开发重点县用于基本农田管护，补助资金支付给具体管护基本农田的农村集体经济组织或农户。市、县(区)按不低于省级补助的标准，安排资金补助用于本辖区内的基本农田管护。

森林生态效益补偿。一是提高生态公益林补偿标准。从2016年起，省级财政对省级以上生态公益林补偿标准从19元/亩提高至22元/亩，市县财政根据财力可逐步提高补助标准。从2019年起实行生态效益补偿分类分档管理，对乔木林及其它地类省级以上生态公益林补偿标准从22元/亩提高至23元/亩，提高部分按照财政转移支付县的分档补助政策，省级分别补助80%、60%、40%和20%，不足部分由市、县（区）承担。二是完善天然商品乔木林补助政策。2016年福建省列入天保工程区外天然林保护工程六个试点省份之一。福建省不分权属，对国有、集体和个人共2200多万亩天然商品乔木林每亩补助15元。2019年，进一步提高补助标准，每亩达到20元。今年7月省委常委会审议通过《福建省天然林保护修复实施方案》，明确“逐步统一天然林管护与公益林补偿政策”，每亩补助再提高3元、达到23元/亩，与生态公益林补偿标准相统一。三是建立补偿标准稳步增长机制。在林权所有者补偿方面，从2020年起，对省级以上生态公益林、天然商品乔木林，在原有基础上，连续三年每年每亩递增2元，并对国家公园内的生态公益林、天然商品林的林权所有者，按每年每亩递增3元标准予以补偿。

流域生态保护补偿。一是推进山水林田湖草生态保护修复项目。2018年以来，福建省累计下达重点流域生态补偿资金逾40亿元，有效发挥资金杠杆作用，有力推动各地统筹开展山水林田湖草生态保护与修复，不断改善流域水环境质量。二是持续推进跨省流域生态保护补偿。2016年，福建省和广东省启动汀江—韩江跨省流域生态补偿试点，成为全国第二个开展跨省流域生态补偿试点的流域。2019年两省续签补偿协议，积极探索通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多种方式，加大横向生态保护补偿实施力度，建立绿色利益分享机制，实现跨省流域生态补偿常态化、机制化。补偿协议涉及的汀江、中山河、象洞溪和九峰溪4条河流水质得到明显改善。

三、健全生态保护补偿制度

《福建省“十三五”生态处建设专项规划》（闽政办〔2016〕44号）将“健全资源有偿使用和生态补偿制度”作为生态省建设的主要任务，逐步完善多元化、市场化生态激励机制、深化完善重点流域、综合性等生态补偿机制。2017年，对《福建省生态保护财力转移支付办法》（闽财预〔2013〕138号）进行了修订，增设主体功能区类型系数和强度系数等方式，切实加大对国家重点生态功能区县市的补助力度。《福建省综合性生态保护补偿试行方案的通知》（闽政办〔2018〕19号）从2018年起，以县为单位开展综合性生态保护补偿，以生态指标考核为导向，统筹整合不同类型、不同领域的生态保护资金，探索建立综合性生态保护补偿办法，激发地方政府加强生态环境保护的积极性。

建立武夷山国家公园生态补偿机制。今年8月，省政府办公厅印发《关于建立武夷山国家公园生态补偿机制实施办法（试行）》（闽政办〔2020〕34号）探索建立以资金补偿为主、技术和就业补偿为辅，可持续、可推广、创新型的生态补偿机制，提出11项补偿内容，包括生态公益林保护补偿、天然商品乔木林停伐管护补助、林权所有者补偿、商品林赎买、地役权管理补偿、退茶还林补偿、流域生态保护补偿、生态移民搬迁安置补偿、人文资源保护补助、绿色产业发展及产业升级补助、农村人居环境治理补助。

探索建立湿地保护补偿机制。2017年1月1日起实施的《福建省湿地保护条例》，提出“建立湿地生态效益补偿制度”，对因湿地保护和管理致使相关权利人的合法权益受到影响的，依法给予补偿。2016年，福建省启动湿地生态效益补偿试点工作，累计投入资金4200多万元，实现保护区内水产养殖退出5034.38亩，修复湿地生态970亩。2019年，在试点和开展湿地生态效益评价研究、调研的基础上，起草了《福建省湿地生态效益补偿办法（试行）（送审稿）》报送省政府，目前正在进一步修改完善中。

建立推广全流域补偿机制。《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（闽政〔2016〕61号），推广全流域补偿机制。《福建省重点流域生态补偿办法（2017年修订）》（闽政〔2017〕30号）采取流域上下游市县、省级共同出资，综合考虑上下游受益程度、地方财力、用水总量等因素，在九龙江、闽江、敖江重点流域开展上下游生态补偿。

明确海洋生态补偿功能。《福建省海域使用金征收配套管理办法》明确海域使用金主要用于海域的规划、整治、保护和管理。2017年9月，《福建省海岸带保护与利用管理条例》要求加大海岸带生态保护投入力度。《关于贯彻落实海域无居民海岛资源有偿使用意见的实施方案》进一步明确了海域、无居民海岛使用金包含了海洋生态补偿金的功能。通过蓝色海湾整治行动项目、海岸带保护修复工程等海洋生态保护修复项目，有效改善了海洋生态环境，提升了防灾减灾能力。

四、推动综合生态保护补偿

2018年以来，福建省政府办公厅印发《福建省综合性生态保护补偿试行方案》（闽政办〔2018〕19号），针对当前生态保护资金分类补偿、分散使用方式，统筹整合省级发改、自然资源、生态环境等8个部门20项生态保护专项资金，形成综合性生态补偿资金，用于上一年度23个实施县环境质量提升，累计安排省级预算内投资2992万元。

综合性补偿资金按一定比例分为保持性补偿和提升性补偿两部分。保持性补偿资金由各部门按现行渠道下达，主要采取因素法进行分配，并继续向重点生态功能区县倾斜；提升性补偿资金根据实施县环境质量提升情况给予不同档次奖励。综合性生态补偿的创新点主要在于将生态环境指标考核结果与补偿资金挂钩，省政府支持实施县获得的奖补资金与本级财政资金捆绑使用，形成集中投入，综合治理的政策合力，激发各县市加强生态保护积极性。

五、探索生态产品价值实现

创新开展林业碳汇交易试点。2016年8月，在省委、省政府的重视支持下，林业碳汇交易列入生态文明试验区38项重点改革任务之一，出台了《福建省林业碳汇交易试点方案》。2017年全省选择20个县(国有林场)开展林业碳汇交易试点，安排1000万元资金对每个试点给予50万元补助。自2016年建立碳市场以来，全省累计生成林业碳汇项目28个，项目建设面积161.7万亩，碳汇量446.7万吨，已成交245.11万吨，成交额3734.32万元。

率先开展重点生态区位商品林赎买等改革。为破解生态保护与林农利益的矛盾，创新重点生态区位商品林经营管理模式，福建省率先在全国开展重点生态区位商品林赎买等改革试点。根据《福建省重点生态区位商品林赎买等改革试点方案》，把现有重点生态区位商品林通过赎买、租赁、置换、改造提升、合作经营等方式保护起来。截至今年6月底，省级财政投入资金2.89亿元，全省累计完成重点生态区位商品林赎买改革33. 6万亩，占省政府下达“十三五”期间总任务20万亩的168％。赎买改革工作作为福建推进生态文明试验区建设创新经验向全国推广，2018年6月，中央深改办将福建省重点生态区位商品林赎买经验在《改革情况交流(第34期)》)刊登发布，且赎买改革写入2018年印发的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。

厦门市五缘湾片区生态修复与综合开发[1]、南平市“森林生态银行”[2]两个案例入选自然资源部《生态产品价值实现典型案例（第一批）》。福建省厦门市五缘湾片区通过开展陆海环境综合整治和生态修复保护，以土地储备为抓手推进公共设施建设和片区综合开发，依托良好生态发展现代服务产业，提升了生态价值。福建省南平市构建“森林生态银行”自然资源管理、开发和运营的平台，对碎片化的森林资源进行集中收储和整合优化，并引入社会资本和专业运营商具体管理。

六、存在问题与诉求

（一）生态保护资金筹措困难

福建省83个县（市、区）中，有原苏区县37个、革命老区有70个县（市、区），由于历史等原因，大部分县（市、区）财力困难（其中49个为县级基本财力保障县，占比59%）。当前生态保护补偿主要依靠政府投入的背景下，地方补偿资金筹措较困难。建议加大中央支持力度，尤其是加大对原中央苏区的支持力度。老苏区为中国革命胜利和新中国建立付出了巨大牺牲，作出了重大贡献。贯彻习近平总书记关于老苏区的重要讲话和指示精神，“确保老苏区在全面建成小康社会进程中一个都不掉队”，建议国家在研究安排生态补偿相关规划、政策、项目和资金时，对老苏区试点县给予更多支持。

（二）生态保护补偿标准偏低

尽管生态保护补偿的标准已有一定的提高，也建立了逐年递增的补偿机制，但地方财力有限，相比基层在生态保护方面付出的保护成本来说，依然有较大差距。如，商品林禁止砍伐对林农的收入损失与给予的补助相比存在较大程度的不对等。

（三）生态补偿立法尚不完善

生态保护补偿涉及各方面利益，国家尚未出台生态补偿专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。福建省尽管已经出台了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（闽政〔2016〕61号）、《福建省重点流域生态保护补偿办法（2017年修订）》（闽政〔2017〕30号）等一些生态补偿的政策文件，但其权威性和约束性不够。建议国家层面加快生态保护补偿立法。从法律层面明确实施生态保护补偿特别是横向补偿方面的基本原则、主要领域、补偿办法，明确补偿资金来源、各利益主体间的权利义务和保障措施等，实现依法保护和补偿，调动各方面参与保护的积极性。

（四）生态补偿机制仍不健全

闽粤跨省流域生态补偿长效机制尚不健全，两省信息通报、联合执法和预警应急机制有待加强，流域治理还未建立持续稳定的投入机制。汀江流域生态补偿方式以“输血型”资金补偿这主，市场化、多元化生态保护补偿方式较少。省际沟通协调周期较长，如果中央财政资金逐步退出，省际沟通协商难度将进一步加大。

重点实验室贾立斌、席皛、段克、张志敏参与了此次调研。

[1]重点实验室赴厦门市开展生态保护补偿调研http://lab.canre.org.cn/info/1004/1874.htm

[2]生态银行相关内容见：生态产品价值实现路径探索--南平生态银行建设调研http://lab.canre.org.cn/info/1004/1875.htm