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加拿大矿产资源丰富,奉行开放的市场经济原则,多年来持续推进矿政管理制度改革,为矿业发展提供有效的政策供给,有效地保障了其矿业的支柱产业地位、国际竞争力及全球影响力。加拿大简便的矿业权管理、创新的勘查风险分担与降减机制(流转股票)、税收减除、抵免与资本成本补贴尤其是产前减负政策以及当今的矿业众筹等,值得其他国家参考借鉴。

加拿大矿产资源勘查开发制度设计

矿政管理属地化原则

加拿大是联邦制国家,由 10 个省 3 个领地(这里把省与领地统称为省区)组成,国土面积辽阔,矿产资源十分丰富。

不管市场风云如何变幻,矿产工业或称矿产勘查与开采产业(包括勘查、开采、洗选,不包括冶炼)对加拿大解决人民就业、增强国民财富、促进出口创汇都发挥着至关重要的作用。加拿大能够持续保持矿业在国际上的竞争力,除了与其丰富的矿产赋存、重视科学技术的作用外,主要得益于其制度设计与政策供给。历史上,加拿大总能根据形势出台相应的矿业激励政策。面对当前的形势,加拿大政府在2019 年 3 月出台了《加拿大矿产和金属计划》,明年还将出台相应的行动方案。

一方面,加拿大矿产资源管理遵从属地原则。加拿大在 1900 年～1909 年以前,地表权益与矿业权随同购买的土地同时获得。随后,矿业权收归政府(联邦及省区)所有,个人及企业不能购买,但可以租用。目前,超过 90%土地上的矿业权归政府所有。私人拥有的矿业权可以与地表权益互相独立买卖,即某一地块的地表权益及矿业权所有人可以不同。

作为联邦制国家,加拿大矿产及其他主要自然资源管理权限主要由省、领地行使,即遵从属地原则，矿产资源由其产地所在的省区管理。加拿大联邦(中央)政府管理联邦土地、近海水域、大陆架上的矿产资源,具体负责联邦土地及联邦政府公司(加拿大还存在省政府公司)相关矿政管理、财政和货币政策、企业所得税、国家统计、炸药管制、核能与铀矿业、海洋和通航水域管理、基础地球科学数据以及国际关系、贸易与投资等。

另一方面,省区政府主管矿产资源勘查与开发。加拿大各省区范围内的矿产勘查与开发,由省区政府管理。省区政府的主要矿政管理职责包括:矿产勘查与开发、矿业权管理、土地利用决策、采矿权利金与省级收入税、省级矿产资源勘查开发法规、运营事务(如权证、许可、监测)、省级统计、电力生产与输配、省级地学数据等。

加拿大每个省区都有自己的矿政管理部门，制定各省区的矿业相关法律。因此，虽然主体内容类似，但各省区矿业法规并不相同。3个领地(育空、西北、努纳武特)政府主要负责土地利用规划、环境评估与水资源等事务。联邦政府逐步淡化具体的矿业权管理,退出领地的矿业管理。根据 2003 年 4 月 1日生效的育空法案,育空政府对公用土地及矿产资源拥有直接控制权。根据领地土地法下面的《西北领地与努纳武特矿业条例》,加拿大政府通过土著和北方事务部管理这两个领地的公共土地，包括矿产资源。2013 年 12 月 3 日,联邦议会推出了草案《西北领地授权转移法》，赋予西北领地政府更多管理当地土地和矿产资源的权限。在一次土地处置中,努纳武特约 10%的矿业权判给了因纽特社区。

地方(类似我国县级)、城市政府(类似我国的省级的区、市级政府)在省法律框架范围内(即省法律授权下)，也有一定管理职能,如城市土地利用规划、建筑许可的发放、水的供应与配送、垃圾处理等。

土著政府在保留地(包括与联邦及省政府协议的领地)具有广泛的权利，类同于省、市、地方政府的行政管理职责。实际上，3个领域的许多事务管理,是通过与土著居民代表组成的委员会来行使管理职能。

清晰和完整的矿政管理体系

加拿大稳定的联邦体系,以及清晰界定的联邦与省区行政管理作用与职责,保证了矿业开发的透明性与可预测性,使其成为非常有吸引力的投资目标国。

加拿大矿业权管理“简单”，矿业税率低平且有各种优惠,政策稳定。即便在 2013 年前的矿业景气周期,加拿大也没有提高相关矿业税费。在加拿大从事矿产开发相关活动,可以直接从政府获取矿业权(勘区证、许可证、租约、准许等),也可以间接通过并购从私人矿业权人处获取矿业权。

关于通过收购间接获取矿业权,是指购买已经存在的矿产勘查及开采权利,及其附属的矿业权属,通常是通过购买拥有这些权利的公司的权属来实现。这些投资方法要求投资人在加拿大投资规则下,采用不同行动。按照加拿大投资法,如果投资超过一定阀值,要接受净利润审查。如果投资不涉及购买(如设立新公司直接从事矿产勘查),则不需要接受净利润审查,但要向联邦政府提交投资计划。同样地,间接购买加拿大商业(如购买非加拿大上市公司在加拿大子公司股份),也不需要接受净利润审查,但要报告。有些投资,不管价值多少,可能接受国家安全审查。按照 1987 年非居民所有权政策,外国公司可以在加拿大自由勘查铀矿；但如果进入生产,则要求加拿大人拥有 51%股权。

到 2015 年 4 月 24 日,WTO 成员国非国有企业投资人购买加拿大商业资产超过 6 亿加元要接受审查。这个标准到 2017 年 4 月 4 日将提高到 8 亿加元,到 2019 年 4 月 24 日提高到 10 亿加元。从 2021年 1 月 1 日始,这个标准将根据名义 GDP 增长率每年调整。

关于直接获取矿业权,加拿大矿业权系统的基本原则是“拥有或失去”——要保持矿业权有效,一个公司每年必须开展最低要求的工作。在加拿大获取矿业权的两种机制中,系统规定了一个项目从发现到生产的全部过程。在西北领地、不列颠哥伦比亚、萨斯喀彻温、马尼托巴、安大略、新不伦瑞克和新斯科舍,个人和公司必须先获得勘探者许可证才能进行矿产勘查活动。在育空、阿尔伯塔、魁北克、爱德华王子岛、纽芬兰和拉布拉多,可以不需要勘探者许可证进行普查或勘查活动,但必须先获得矿业权(勘区证)以便保护发现的矿产。有些地方,在非矿业权覆盖范围上空执飞航空地球物理测量需要特别许可权限。

加拿大促进矿业发展的财税与金融政策供给

为了促进矿业的可持续发展,保持矿业在全球的竞争力,帮助企业应对各种风险,加拿大政府(联邦和省区)创造了世界上最完善的矿业政策供给体系,通过持续的制度安排与政策创新,为各类矿业公司(小资公司与大矿公司)竞相发展提供了良好的环境。这些政策供给突出表现在:风险分担与降低机制、税收减免与优惠机制、融资政策供给机制等。

为了营造优良的经商环境,加拿大制定了七国集团中最低的企业所得税税率;创新性地推出了勘查风险分担机制——流转股票系统;培育了世界上最大的矿业融资、尤其是为小资公司融资的股票市场。最新的情况是,矿业众筹也取得了突破。

勘查风险分担与风险排减机制流转股票

关于流转股票方面,允许加拿大的主营业务公司(主营业务是勘查、采矿或选矿处理)为其矿产勘查开发支出融资。发行流转股票,能够使公司把一部分支出“流转”给股票购买者。这些支出被视作是投资者(流转股购买人)支出的,且能够减少投资者的应税收入,而不是公司支出。

对于个人投资者而言,购买流转股票的收益分为两部分:一方面,他们投资的部分能够获得 100%的

税收减除,还享受附加 15%的税收抵免。另一方面,如果找矿勘查成功他们则可以获得投资收益。流转股票的发行公司并不一定需要是加拿大公司,但必须是加拿大纳税人且支出发生在加拿大的矿业生产活动。可以流转的矿业支出包括“加拿大勘查支持”和某些“加拿大开发支出”。

流转股票与 15%的“矿产勘查税收抵免”政策的结合,是加拿大为降低矿产资源勘查风险的最突出政策创新。加拿大财政部估计,每 1 加元的流转股票筹资,可以产生 2.6 澳元的勘查支出。其支持的小资公司在 2014 和 2015 年,贡献了 70%的矿产新发现,其投入的每一加元发现的矿产价值比大矿公司多出 30%。当前,澳大利亚政府提出了“勘查开发激励行动”,计划 3 年内为在绿地(新区)进行勘查开发的小资公司提供 1 亿澳元的资助。澳大利亚勘查激励行动推出了更新版本。

关于其他风险分担与降低机制方面,实际上各种税收减除、抵免、补贴政策,也有效地降低了矿产勘查风险。例如:以服务于小资公司矿产勘查融资为特色的股票融资体系,能有效地分担矿产勘查风险。

矿业税收减除

纳入加拿大勘查支出和加拿大开发支出的成本都可以在税前减除。

关于勘查支出,是指纳税人在加拿大勘定矿产资源、石油或天然气的存在、位置、范围、质量过程中产生的费用。截至 2018 年,加拿大勘查支出还包括新矿投入生产的开支(包括清场、表土剥离、开拓和凿井)。加拿大勘查支出在发生的当年是可以全部减除的。纳税人无限期使用未用余额,或者转嫁给流转股票的投资者。

关于开发支出,是指在矿山已经投入生产后,进行凿井或者挖掘主运输大巷,或者类似地下矿井工作时产生的费用;矿山生产前期的开拓费用(2017 年后);任何加拿大矿权的成本。加拿大开发成本按照30%的减速折旧余额减除。未减除余额可无限期使用,或者转嫁给流转股票投资者(加拿大矿权成本除外)。加拿大的矿业公司在海外的勘查开发支出在报税时能够申请国外资源支出和海外勘查开发支出得到税收减除。

矿业资本成本补贴

在资本成本补贴系统下,有形资产可以折旧。大部分采矿和油气公司的固定资产(包括涉及矿产资源开发的建筑、机器、设备等)都可以用 25%折旧率的递减折旧法。除了常规的 25%的固定资产折旧率,加速资本成本补贴可以提供达到 100%的资产折旧补贴。此时的资产必须是在商业生产开始前或主要产能扩张前获得的,或者是超过毛收入 5%的投资支出。油砂的加速资本成本补贴已经在 2014 年取消,其他矿业加速资本成本补贴也将逐步取消。

矿业税收抵免

矿产勘查税收抵免的政策供给,是为了帮助勘查公司筹集股票基金,它叠加用于流转股票投资的税收减除上。矿产勘查免收抵免是对符合条件支出 15%的税收抵免。公司在交联邦所得税时,可将应税年份内发生的投资作相应抵免。税收抵免可向后执行 3 年,向前执行 20 年。纳税人申报矿产勘查税收抵免时,也可申报 100%的加拿大勘查支出减除——适用于联邦及省区企业所得税。如果省区提供额外勘查激励,那么,纳税人可以使用矿产勘查税收抵免。但是,使用省区提供的税收抵免,将减少符合条件的矿产勘查税收抵免支出数额及可减除的加拿大勘查支出数额。

符合与主营业务公司签订了流转股票协议的个人(或合伙人),视为发生了合格的勘查支出,他们可享受矿产勘查税收抵免,即是合格的纳税人。矿产勘查税收抵免合格支出特别被界定为流转矿业支出,是由所得税法规定的加拿大勘查支出的限定类别,如基金属或贵金属矿床普查、地球物理和地球化学调查相关的费用可以作为矿产勘查税收抵免处理。

矿产勘查税收抵免只适用于在地表或其上进行勘查活动所发生的支出。一家公司可能产生了只适用于加拿大开发支出减除的成本,因此,公司在申报联邦所得税时,必须如实区分与申报。

综合考虑了税收减除、抵免、折旧与资本补贴后,就能也容易得出加拿大矿业税收计算步骤。通过上面的研究,可以看出加拿大矿业税收供给政策的一些显著特点:矿业税收主要基于利润课征,勘查支出可能 100%减除,采矿和选矿资产可以按较高速率折旧,多数省区提供加工补贴(阿尔伯塔、不列颠哥伦比亚和萨斯喀彻温除外)。

值得一提的是,加拿大矿产勘查政策供给产生了积极激励作用。加拿大的联邦和省区矿产勘查税收减除、税收抵免政策,有效地分担、降低了矿业公司尤其是众多的小资公司的成本,分担并降低了勘查风险。以 2015 年最高边际税率来测算,1000 加元的矿业流转股票投资,经过联邦及不同省区的税收减除和抵免后,税后的实际勘查成本只有 319 加元(马尼托巴)到 508 加元(阿尔伯塔),使得许多矿业公司有“更多”的资金来进行勘查开发工作,使得许多以前不可能开展的项目结合融资有可能开展下去。

股票市场融资政策供给

矿业属于资本及技术密集型行业,其可持续发展需要金融及技术、法律等相应服务体系的支持。加拿大优越的投资环境,使得许多城市如多伦多和温哥华成为矿业金融及其他服务支撑全球矿业发展的区域中心。温哥华成为世界最大的勘查公司集群,而多伦多成为全球矿业融资的主要枢纽。

数据显示,多伦多证券交易机构矿业融资在 2014 年就达到近 90 亿加元,占到世界矿业股票资本的62%。多伦多证券交易所和多伦多创业板上市的矿业公司,占到全球公开交易上市矿业公司的57%,2015 年交易额超过 1480 亿美元。

创新金融工具增加矿业融资供给

2016年上半年,有 2 篇关于金拓公司的报道《众筹来到了矿业部门》《成功了,加拿大小资公司通过众筹平台筹集 40 万加元》,为寒风中的全球矿业带来了一丝暖意,并向大家宣示了加拿大金融创新为矿业发展带来的新机遇。

加拿大的红云公司在 2016 年第一季度推出了针对矿业领域的众筹平台,并首推多伦多创业板上市的两家小资公司参与众筹,使得加拿大投资者能够参与矿业和资源公司的融资活动。随后,Radisson 矿业资源公司通过该平台首期筹集到了 40 万加元,资料显示后期 Radisson 公司总共筹集到 300 万加元。

红云公司称自己是一家规范的股权众筹矿业融资平台,充分利用当代互联技术优势,使得集合“大量人群”通过互联网筹集“小量资本”资助矿业活动的模式成为可能。该平台突出体现了以下特色:投资人与发行人方便进入、专业人士尽职调查、改变与创新、自由市场经销商、投资人免费。这些特性可能使得矿业众筹走向全球。目前,已经有 10 多家小资矿业公司加入到矿业众筹平台。

加拿大矿业政策供给对我国矿政管理改革的启示

中国特色社会主义市场经济体制已经建立并在不断完善中,但与之相适应的矿产资源勘查开发管理制定尚不完善,改革进展缓慢,突出表现在:准入制定不完善,退出及矿山闭坑制度不明确;矿业权管理僵化且不规范;矿业开发环境成本外溢,资源收益分配不合理。尤其不符合经济规律的是,“价款”等的设置陡增了勘查成本,“出让收益”增加了矿山企业生产前资本负担,制约了企业资金流动性及生产规划。

当前,我国明确要求探索建立分级行使所有权的体制。建议按照资源特点、管理要求及财权与事权匹配的原则,将除石油天然气、煤炭、铀之外的主要矿产,多数下放到省区管理。

“完善矿产资源有偿使用制度”的核心,要求理顺资源收益分配制度,与分级行使所有权、税费制度综合起来考虑,否则或难取得积极效果。我国的矿产资源治理与矿法修改,要求结合我国国情,借鉴国外成功成熟经验,进行有系统地设计与规划。