党的十八大召开以来，国土资源部资源环境承载力评价重点实验室一直集中精力，结合实验室研究发展方向、国家社会经济发展及国土资源管理重大事项精心组织学习与实践调查。三中全会召开后，更是利用各种场合，组织多方面、多层次的学习、交流与沟通会，结合研究项目，认真领会相关精神，并自觉加以贯彻。这是重点实验室集体学习的初步认识。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。这不仅明确了资源环境承载力与国土空间开发保护的关系，也指明了要以承载力相应指标的监测作为国土空间用途管制的基础与依据。

以资源环境承载力作为国土空间开发的前置条件

资源环境承载力是在一定时期一个地区自然资源、地理地质、生态环境等综合条件所能承载的社会经济发展总体水平，最终往往以所能承载的人口数量来表征。可以看出，由于资源、环境条件的变化，及科学技术水平的提高，承载力是动态变化的。近年来，随着经济社会的持续快速发展，我国面临的资源环境约束也持续加剧，迫切需要不断提高资源环境综合承载力。同时，优化国土空间开发格局，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，也要以资源环境承载力为依据，对国土空间分区分类管理，并严格加强用途管制。

我国主体功能区规划明确将国土空间分成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类。不同主体功能区资源环境承载力不同，国土空间用途、开发利用与保护方式各异。而国土规划、土地规划、城市规划、矿产资源规划等，都要把资源环境承载力作为前置条件，从空间层面上对地区产业、人口等要素的集聚特征，以及资源环境要素的整合效应等空间因素进行分析研究。应在主体功能区规划指导下，做好国土空间定位、用途管制及相应的保护、开发、利用与发展规划。探索区域系统的开放性特征对资源环境承载力的影响和优化。

忽视资源环境承载力的国土空间开发，势必造成严重后果及灾难性损失。比如，汶川和玉树都是在资源环境承载力低的限制甚至禁止开发区域集聚大量人口，导致地震造成巨大的生命财产损失。为此，国务院明确要求先开展资源环境承载力评价，再以此为基础，进行灾后重建规划编制。今后，所有的重点区域规划、城市规划、土地利用总体规划编制等都应把资源环境承载力评价作为前置项，根据承载力进行选址、安排项目，确定国土资源开发利用强度，进行用途控制。

大力加强资源环境承载力监测评价与示范工作

当前，迫切需要加强资源环境承载力监测评价的规范化与标准化工作，开展区域承载力监测评价与示范。

规范资源环境承载力评价指标体系及其赋值技术与动态监测方法。目前，资源环境承载力研究存在不少问题，比如资源环境综合承载力研究尚未建立起成熟的理论体系，缺乏对承载力变化趋势的动态跟踪和分析评价，对评价指标有效性、重要性和相关性的深度分析不足等。解决这些问题需要整合集成土地、水、地质环境等承载力监测评价指标体系、赋值与监测方法及评价技术，建立基础数据支撑系统和承载力动态监测评价模型，探索编制土地等承载力评价技术规程。

开展典型地区资源环境承载力评价实证与示范研究。选择典型地区及城市，就土地、地质环境承载力等要素开展承载力监测评价实证研究及关键技术示范。制定国土规划承载力指标体系及评价技术方法标准，为国家生态文明建设提供技术支撑，为国家主体功能区规划、国土空间规划及产业布局，以及国土资源调查、评价、保护与开发利用提供决策依据和基础支撑。

探索基于资源环境承载力的国土资源用途管制体制机制。在典型地区资源环境承载力评价监测示范研究的基础上，建立动态监测与预警机制，管制不同主体功能区域内国土资源的开发利用与保护情况。探索利用承载力指标进行国土资源（空间）用途管制的途径与方式。允许地方探索通过发展飞地经济、提高生态补偿和转移支付额度等模式，妥善处理限制开发区、禁止开发区的划定与当地经济发展之间的矛盾，建立以资源环境承载力为基础的发展权补偿制度。

探索资源环境承载力考评与绩效管理办法及制度建设。完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

注：本文主要内容以袁国华 郑娟尔 贾立斌 王世虎署名发表于中国国土资源报，2013.11.24