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今年3月，依据国务院机构改革方案，我国组建了自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。至此，我国的国土空间治理体系及自然资源管理制度建设进入了新时代，为社会主义现代化强国建设提供了坚强的制度保障。
同月稍早，英国首相发布命令，对2012年《国家规划政策框架》进行重大改革，以最大限度地利用土地资源，加强对绿带的保护，更加高效地将规划许可转变为居民住房。随后，英国政府发布了修改后的政策框架征求意见稿。英国的规划政策体系一直强调以地方规划为核心，以统一的规划许可制度统领国土空间开发。本期介绍英国规划政策改革，以期对我国正在建立的统一的国土空间规划体制机制和一体化的自然资源管理制度有所借鉴。
在联邦制国家，包括土地在内的主要自然资源所有权归联邦主体省或州所有，管理权也主要在省或州。英国是君主制国家，自1066年以来，英国的土地在法律上都归国王所有，其他实体只拥有土地的使用权。实际上，受国王分封土地和其他因素影响，现在英国大部分土地产权属于永久土地使用权和租赁土地使用权两种，多数为私人所有；属于国王所有的土地（“公有”）所有权逐步变成了理论和法律文字上的存在。
英国（主要指英格兰）自2004年开始探索建立比较集中的土地管理制度，目前尚没有统一的国家土地管理机构，矿产类似。环境食品及农村事务部负责农地及林地（通过其下的林业委员会）管理；“公有”土地由皇家不动产局管理；空间规划则由住房社区及地方政府部管理，地方政府在土地管理中拥有主要的话语权。尽管英国没有国家层面的国土空间及矿产规划，但其规划的法律规章及制度体系都集中体现在《国家规划政策框架》之中。
规划体系强调以地方规划为核心
作为英国规划体系的核心，《国家规划政策框架》将近1000页的各种规划政策整合成一个单一文件，涉及经济、社会和环境等多方面内容。在编制、审查及批复地方规划及住区规划时，地方政府必须实质性地考虑规划政策框架的要求。比如，政策框架明确，地方和住区规划是规划系统的中心，强调批复及核准规划许可申请的法律要求必须与政策框架一致。目前，在英国空间规划体系中，只有地方规划及住区规划两种。
地方规划是地方规划当局的核心文件，为当地未来发展设定了远景与框架。地方规划要求满足居民住房、地方经济、基础建设和社区设施等方面的相关需求；要求保护生态环境以适应气候变化，确保高质量的通行设计等。地方规划必须由地方规划当局与社区、开发商、地主及其他利益方共同编制。地方规划由独立的监察官审查，以评估规划是否合法合理。《国家规划政策框架》要求地方规划必须经过积极准备、充分论证，以符合政策要求，并实现高效适用。
同时，地方规划要求具备坚实的证据支撑。对于住房来说，规划在符合国家规划政策的同时，必须满足客观评估市场和经济适用房需求，地方政府要制定每年更新的可交付土地5年供应计划。而且，5年土地供应计划中必须包含5%的缓冲面积，以维护土地市场的交易和竞争秩序。一直存在房屋交付不足记录的地方政府，土地缓冲面积要求达到20%。地方规划当局在满足当地住房需求的同时，还要平衡其他重要事项，如保护绿带，应对气候变化和洪涝等。
住区规划则是2011年由地方法引入，给予各类社区规划本地发展与经济增长，形成共同发展远景的权力。依照《社区开发令》，各类社区可以向自己乐见的开发项目发放核准规划许可。住区规划的弹性较大，可以是较简单的几项政策，也可以是包括一系列政策、住房及其他开发用地分配的综合性规划。
所有的住区规划和开发令要经过独立的审查，以及当地社区民众公投通过。只有符合地方战略、国家政策及相关法规的住区规划，才能提交社区公投。经过审查和公投的住区规划，将正式成为地方规划当局认可的文本，并成为具有法律效力的“发展计划”。
对于国家重大基础设施项目，如电站及重大运输方案，英国则有另一套独立的规划政策框架和立法。不同的重大基础设施有不同门槛，一系列《国家政策声明》规定了相应的政策内容。规划督察代表部负责国家重大基础设施项目的申请及相应的管理工作。
规划许可制度统领国土空间开发
根据《城乡规划法1990》规定，在英国进行“开发”活动必须取得规划许可。法定的“开发”活动包括：建筑作业（如结构改变、建筑、重建、主体拆除），土地和建筑物的使用发生重大变化，工程作业（如土方工程）、采矿作业，通常由建筑商进行的其他作业，以及用作住宅的建筑物（包括其任何部分）拆分成两幢或更多的独立住宅。如果是内部改造，没有显著改变建筑物外观的建筑活动；或是土地和建筑物主要用途发生改变，但变化前后依然属于同一使用类别的活动，不属于“开发”。
英国规划许可包括以下几种类型：一是规划许可证，由地方规划当局授予；二是国家许可，由“通用核准开发令”授予的国家许可，允许某些建筑工程和用途变更直接进行，不用做规划申请；三是地方许可，由“地方或住区开发令”授予；四是部门许可，由地方当局、国家公园当局或法定承担人进行，经过相关政府部门核准的开发活动。可见在英国，并非一切“开发”活动都必须经规划批准才能进行。
值得注意的是，英国政府十分重视矿产资源的开发与保护。他们认为，矿产资源为促进国家经济繁荣和提高民众生活质量做出了基础贡献。因此，英国是少有的开展矿产资源规划的西方国家，但与我国的理念不同。除了石油、天然气、煤、金和银外，英国矿产属于私人所有。制定矿产资源规划的主体是郡政府（两级政府）、单级政府或国家公园管理局，郡下一级的区（市）政府没有矿产规划职权。
英国政府规定，为了确保非矿产开发活动不妨碍未来重要矿产资源的开采，矿产规划当局必须设立“矿产保护区”，以保障矿产资源开发。如果区（市）政府想在矿产保护区内进行非矿开发活动，矿产规划当局就要区政府及其他相关机构协商设立“矿产协商区”。
依据《国家规划政策框架》有关要求，在有重要矿产资源的地方，规划文本必须有明确的开发利用说明；在考虑开采初级矿产之前，要充分考量到替代或二次利用，以及循环材料和矿产废弃物的再利用；应通过确定矿产保护区来保护矿产资源，并采取适当措施，使具有地方和国家重要性的特定矿产资源探明地不因非矿开发而遭到破坏；确实需要开展非矿开发活动的，在现实可行和环境允许的情况下，应制定鼓励事先开采矿产的政策。在此基础上，应维护现有并规划潜在场址，如矿物的散装运输、搬运和加工，混凝土及其产品的制造，替代、回收和二次集料的处理、加工和分配；确保开展采矿作业的土地尽早实施复垦，对矿场进行高质量的恢复和善后维护。
另外，英国规划政策框架重视维持矿产品的有效供给，对矿产规划当局保障集料、工业矿产的稳定供给，以及油气和煤炭的勘查开发等都作出了明确的政策要求。
下移国土规划与自然资源管理重心
英国新修订的《国家规划政策框架》希望通过流程优化和内容整合，实现经济社会可持续发展，支撑规划管理决策，提供足够住房，确保城市中心活力，推进安全社区建设，促进可持续运输，支持高质量通信，高效利用土地，保护绿带土地，应对气候变化、洪涝和沿海变化挑战，保护和改善自然环境，促进矿产可持续利用等多重目的。具体来看，其改革精神主要体现在以下几方面：
一是鼓励最大限度地利用土地资源。赋予地方政府更多权限以利用棕地建设住房，提高建设密度。鼓励利用零售及工业用地等低效土地建设住房，给予更多的弹性政策以改造现有公寓和房屋，比如将商店和办公室改建成居民住房。这样一来，可以充分利用现有的“建设用地”建设住房，同时保护好绿带。
二是要求地方政府和开发商承担更多的责任。比如，地方政府需要提交更多的新增住房，而不只停留于规划数量；开发商也将承担更多的责任，包括配建社区需要的可负担住房及其他基础设施。
三是实施强有力的环境保护措施。尽可能地确保开发活动对环境产生“净效益”，增强对古林地的保护。
四是确保以更高品质、更优设计建设住房。利用新的质量标准及设计规范建设可负担住房，满足各地群众的不同住房需求，包括建设首次购房者居住区、出租房屋、可负担住房以及老年人适用房等。
五是要求地方当局必须确保至少一项计划处理其所在地区的战略优先事项。要求明确说明哪些是“战略政策”，即本地的战略优先事项，以及可能产生的跨地区事务。战略政策应着眼长远，规划期限为至少15年时间，以预测和应对长期的需求与机会，如基础设施的重大改善所带来的需求和机会等。同时，战略计划应在关键图表上标明发展地点，并在政策图上标明土地用途和分配情况。另外，应按照促进可持续发展的要求制定明确战略，确保以相应的速度提供足够的土地，满足规划期内通过客观评估的需求。
经验启示
以统一的规划许可统领国土空间开发
之前，我国以土地为载体的国土空间开发利用与保护管制，主要由国土资源、住建、林业、水利、农业等部门负责，人为“分割”了统一的国土空间，影响了美丽国土建设与空间高效治理。自然资源部组建后，迫切需要整合城乡土地开发、山水林田湖草综合整治，以统一的规划许可制度统领整个国土空间的开发利用与保护工作。
借鉴英国等国家的经验，结合我国近年来的探索与实践，建议我国以国土规划为基础，建立国土空间“一张图”规划体系。整合国家主体功能区战略、城乡发展战略、基础设施建设、住房建设、矿产资源开发、基本农田保护、流域整治、环境保护与生态文明建设等相关规划，统一指导各地的经济建设、社会建设、生态环境建设与国土综合整治。
同时，可以考虑将国土规划与自然资源管理的重心下移，赋予省级及以下机构更多的自主权。把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷高效的经济社会管理事项下放，增强地方的治理能力。实际上，自然资源具有基本的“属地化”特征，尤其是矿产资源等，必须在“产地”进行开发。国际经验及我国实践证明，地方政府能够高效便捷地监管当地资源勘查开发利用与保护活动。而且，在探索建立分级行使所有权体制的过程中，将更多的事权与财产权利（尤其是资源收益）下放给地方，也是当前我国脱贫攻坚、乡村振兴等战略实施，以及区域协调发展和生态文明建设的迫切要求。因此，下一步需要积极探索将国土空间规划及自然资源管理重心下移的体制机制与实现路径。
此外，英国经验表明，规划过程中应融入矿产资源保护的理念。英国是个经济强国，矿产资源并不丰富，但十分重视保护与利用，其他经济建设要求避让矿产地。我国虽然也是经济大国，但人均GDP只略及世界平均水平，矿产资源并不十分丰富且质量不高，石油、天然气（利用水平尚不高）、铜、钾、铬、镍等战略矿产多数需要进口，经济社会发展对矿产资源的需求压力巨大。为此，我国迫切需要利用制度优势，创新底线思维、战略思维，从保障现代化强国建设、民族复兴及改善群众生活质量的高度，重塑对矿产资源的认知，十分珍惜和保护矿产资源。以矿产地保护、开发及复垦为重点，创新矿产资源规划编制，在国家规划体系中重塑矿产规划的地位与作用。
（作者单位：国土资源部资源环境承载力评价重点实验室）
