中国生态补偿制度研究

为了加强生态文明建设，推进生态文明体制改革，更好履行“牵头建立和实施生态保护补偿制度”及“两统一”职责，加快构建市场化、多元化生态补偿机制，重点实验室承担了自然资源部国土空间生态补偿制度研究，自2019年起采取滚动研究。

一、研究目标与主要内容

阶段性研究目标：

1.通过借鉴发达国家国土空间生态修复补偿方面的先进经验，服务我国国土空间生态修复补偿制度建设，促进我国国土空间生态系统的修复。

2.通过对土地、矿山、森林等补偿标准的研究测算，服务国土空间生态修复补偿实践，促进自然资源保护与合理开发利用。

3.通过对土地、矿山、海洋、森林、草原、湿地、水流等生态空间补偿制度的细化研究，全力支撑自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。

4.贯彻落实习近平生态文明思想，统筹建立我国国土空间生态修复补偿制度与机制，为山水林田湖草系统整治、生态修复及生态文明建设提供理论支撑。

研究内容与提交成果：

1.专题报告《国内生态补偿制度现状和存在问题报告》；

2.专题报告《国外典型国家生态补偿制度法律法规及案例研究》；

3.专题报告《国土空间生态修复补偿及补偿标准理论方法研究》；

4.专题报告《国土空间生态修复补偿制度与机制建设研究》。

对策建议：《国土空间生态修复补偿制度总体目标和框架建议》、《陆域生态空间补偿制度的有关意见与建议》、《建立完善海洋生态环境修复补偿制度的意见建议》、《建立完善流域生态环境修复补偿制度的建议》。

案例选编《国内外生态补偿经典案例选编》。

二、技术路线

中国生态保护补偿制度研究框架

三、阶段成果

（一）成果概况

四年来，主要开展并提交了《我国生态补偿制度现状和存在问题研究》（2019）、《国外生态补偿制度及典型案例研究》（2019年度、2020年度）、《国土空间生态补偿标准制定方法研究》（2020）、《国土空间生态保护补偿制度建设总体框架研究（2019年初稿）》、《占用生态空间补偿研究》（2021年）等成果。2022年开展《占用生态空间补偿计量方法研究》。期间，配合司局草拟完善制度建设意见1份。提交咨询报告12份。提交调研报告10份，其中4份获部领导批示。出版著作1部。发表论文20余篇。

研究认为，生态修复和生态补偿是生态保护的一体两面，可以有机地融入空间规划和自然资源管理并引入市场机制。生态补偿必须遵从“破坏者补偿、受益者付费、保护者得利”的原则。我国当前实行的“生态补偿”，实际只是生态系统服务付费。我国对林地、湿地等生态资源的占用补偿有明确的法律和政策规定，但由于“部门分割”的管理体制，造成占用生态空间占用补偿工作推进不彻底不全面。当前，江西的湿地银行探索，或能为我国生态补偿工作提供全新的动力。我国当前尚处在工业化、城镇化的中后期阶段，社会经济建设必然会占用、破坏相当数量的生态空间。在推进生态文明建设的新时代，我们不能走一方面大量破坏占用生态空间，另一方面又通过财政投入巨资进行补偿的老路。因此，迫切需要改变思路，大力推进占用生态空间补偿。

通过研究摸清了我国生态补偿现状，系统地研究了全球主要国家生态补偿制度建设情况并跟踪最新进展，提出了围绕占用生态空间补偿开展未来自然资源领域生态补偿工作的总体思路。为完善生态补偿制度、探索拓展市场化生态补偿体系提供了基础支撑。

（二）重要认识

1.生态修复和生态补偿是生态保护的一体两面

在国外，“生态补偿（Ecological compensation）”这个词在政府部门及学术界用得并不多，主要在欧洲涉及基础设施建设、空间规划领域的研究与管理部门有在使用（在Wende 2018主编的系统研究欧盟生物多样性补偿的著作中，ecological compensation这个词只出现了6次）。1993年，荷兰“大规模开发工程国家倡议”中引进了“生态补偿”概念，荷兰学者将生态补偿定义为“（高速公路）开发造成的生态功能或价值损害的替代”。这个定义得到了学术界广泛的认同。欧洲基础设施与生态网络（IENE）编辑的《野生物与交通――欧洲识别冲突和设计解决方案手册》也遵循了这个定义，认为“生态补偿指特定的自然生境及其质量，在受到批复的建设项目影响时，应在其他地方得到补偿。在实施补偿时，以‘零净损失（NNL）’为准则，平衡生态影响，使生境及其相关物种都受益。”“生态补偿可以定义为创造、恢复或改善自然品质，以抵消基础设施建设对生态造成的破坏。”生态补偿在具体实施的过程中不是一个独立的事件，而是必须遵循缓解层级，即经济建设必须避让重要生态空间，确实没有办法避让的要使影响最小化、并对造成的负面影响进行修复，还有残留影响的必须进行补偿。也就是说，生态修复与生态补偿是生态保护的一体两面。实际上，全球最大的生态修复工程之一，美国切萨皮克湾生态修复工程中，就设置有许多生态补偿项目，如切萨皮克湾湿地缓解银行2017年才得到批准成立，2021年3月还有交易。

2.将生态修复与补偿整合到空间规划与自然资源管理

我国当前的现状是，一方面，经济建设持续破坏占用大量生态空间，另一方面各级财政投入巨资进行生态补偿。这种现象不能持续下去了。我们可以借鉴国际最佳实践，遵循缓解层级，将生态修复与补偿整合到统一的国土空间规划及自然资源管理当中：做到避让、修复与补偿。从空间治理及自然生态资源管理的高度，统筹生态修复与生态补偿工作。

实践表明，生态修复和补偿，一方面有效提升了生态系统的功能与价值，减少了灾害风险，强化了社会经济发展的基础；另一方面提升了不动产价值，创造了许多就业机会及经济产出。我国自然生态条件较差，地方政府财力有限，在精准有效扩大政府采购生态系统服务的规模和力度的同时，应当创新政策，鼓励企业和社会主体直接开展生态系统服务交易，大力发展生态旅游相关产业，推动传统产业生态化改造。同时，扩大、总结、推广补偿银行相关试点工作，推进生态空间占用补偿，做到开发商付费补偿、保护者得利，促进生态建设和乡村振兴。吸引社会资本进入生态修复领域，按照有效（技术上可行）、高效（经济上合理）和全效（社会参与）的原则，通过生态修复与补偿，提供更多优质生态产品，同时让生态产品价值得到更多的实化和货币化，将自然经济作为美丽中国建设的重要抓手及新的经济增长点。

理论研究及国际实践都证明，“物理补偿是生态补偿一个不可或缺的因素是，这直接涉及到自然、景观和生物多样性的功能受损。一个只使用货币补偿的制度不会带来可持续的结果（前引Wende，P153）。”当前，迫切需要从全局和战略高度，创新思维，统一认识，以“生态空间占用补偿”作为整个生态补偿的主体和核心，同时，协调配套好生态系统服务付费制度（现有“生态补偿”的主体）。统筹部署，高效推进。

中国基于市场机制的生态补偿制度的建立和完善，必须以生态空间占用补偿为基础和中心工作。

3.生态补偿是生态产品价值实现的重要路径

生态修复的目的是提升生态系统（结构与）功能，提增生态产品供给，提高生态系统安全。

生态产品价值变现路径主要有5条：

（1）生态资源的直接资本化股份化变现；

（2）生态产业链（如优质高粱、优质赤水河水、优质酱香酒、酒相关制造业、酒文化旅游业）；

（3）生态旅游+；

（4）传统产业的生态化改造；

（5）生态补偿。

4.美丽中国建设需要创新自然资源管理

全面贯彻落实党的二十大报告精神，聚力推进社会主义现代化强国和美丽中国建设，自然资源管理工作肩负极为重要使命。

今后一段时期，应以国家自然资源账户（土地账户、矿产账户、能源账户、水账户等。资产即是查明的、确权的资源）建设为目标，倒逼我们重新理顺、排序、改革自然资源管理工作的方针、策略、重点、步骤、技术、方法，统筹自然资源调查监测、确权登记、评估和账户核算管理，确保各类自然资源资产保值增值；统筹开发与保护；统筹发展与安全，确保资源收益最大化。

中国自然资源管理战略框架

（自然资源部资源环境承载力评价重点实验室袁国华、席皛等）