阅读提示：今年3月，依据国务院机构改革方案，我国组建了自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。至此，中国的国土空间治理体系及自然资源管理制度建设进入了新时代，为社会主义现代化强国建设提供了坚强的制度保障。

同月稍早，英国首相发布命令，对2012年《国家规划政策框架》（以下简称《政策框架》）进行重大改革，以最大限度地利用土地资源，加强对绿带的保护，更加高效地将规划许可转变为居民住房。随后，英国政府发布了修改后的政策框架征求意见稿。在我国建立统一的国土空间规划体制机制和一体化的自然资源管理制度的过程中，或许能够从英国的改革中吸取部分有益经验。

以规划许可制度统领国土空间开发保护

袁国华 郑娟尔 席  皛

土地是国土空间规划的主体。在联邦制国家，包括土地在内的主要自然资源所有权归联邦主体省或州所有，管理权也主要在省或州。英国是君主制国家，自1066年以来，英国的土地在法律上都归国王所有，其他实体只拥有土地的使用权。实际上，随着国王分封土地的增多及其他因素影响，现在英国大部分土地的产权分为永久土地使用权和租赁土地使用权两种，多数为私人所有；属于国王所有的土地（“公有”）所有权逐步变成了只是在理论上和法律文字上的存在。

英国（主要指英格兰）自2004年开始探索建立比较集中的土地管理制度，目前尚没有统一的国家土地管理机构（矿产类似），主要由环境食品及农村事务部和住房社区及地方政府部管理，“公有”土地由皇家不动产局管理，地方政府在土地管理中拥有主要的话语权。环境食品及农村事务部负责农地及林地（通过其下的林业委员会）管理，土地（及矿产）等登记由独立的皇家土地登记局管理。空间规划则由住房社区及地方政府部管理，但英国没有国家层面的国土空间（及矿产）规划。

英国制定了完备的规划法律规章及制度体系，集中体现在《国家规划政策框架》之中。

规划体系强调以地方规划为核心

作为英国规划体系的重要组成部分，《国家规划政策框架》将近1000页的各种规划政策整合成一个单一文件，涉及了经济、社会和环境等多方面的内容。在编制、审查及批复地方规划及住区规划的时候，政府必须实质性地考虑规划政策框架。比如，政策框架明确，地方和住区规划是规划系统的中心，强调批复及核准规划许可申请的法律要求必须与政策框架相一致。目前，在英国的空间规划体系中，只有地方规划及住区规划两种。

地方规划是地方规划当局的核心文件，为当地未来发展规划了远景与框架。地方规划要求解决与住房、地方经济、基础设施和社区设施相关的需求与机会；要求保护环境，适应气候变化，确保高质量的通行设计等。地方规划必须由地方规划当局（郡及低一级的区、市政府[1]，或者单级政府、国家公园当局）与地方社区、开发商、地主及其他利益方共同编制。地方规划由独立的监察官审查，以评估规划是否合法合理。《国家规划政策框架》要求地方规划必须经过积极准备、充分论证，以符合政策要求，并实现高效适用。

同时，地方规划要求具备坚实的证据支撑。对住房来说，规划在符合国家规划政策的同时，必须满足客观评估的市场和经济适用房需求，要求制定每年更新的特定可交付土地5年供应计划。5年土地供应计划必须包含5%的缓冲面积，以维护土地市场的交易秩序和竞争秩序。一直存在房屋交付不足记录的地方政府，土地缓冲面积要求达到20%。地方规划当局在满足当地住房需求的同时，还要平衡其他重要事项，如保护绿带，应对气候变化和洪水等。

住区规划则是2011年由地方法引入，给予各类社区规划本地发展与增长，形成共同发展远景的权力。依照《社区开发令》，各类社区可以向自己乐见的开发项目发放核准规划许可。住区规划的弹性较大，可以是较简单的几项政策，也可以是包括一系列政策、住房及其他开发用地分配的综合性规划。

所有的住区规划和开发令要经过独立的审查，并经当地社区全民公投通过。只有符合地方战略、国家政策及相关法规的住区规划，才会提交社区公投。经过审查和公投的住区规划，正式成为地方规划当局认可文本，并成为具有法律效力的“发展计划”。地方规划当局依据发展计划批复规划申请。

对于国家重大基础设施项目，如电站及重大运输方案，英国则有另一套独立的规划政策框架和立法。不同的重大基础设施有不同门槛，一系列《国家政策声明》规定了相应的政策内容。规划督察代表部负责国家重大基础设施项目申请及相应的管理工作。

以规划许可制度规范国土空间开发

根据《城乡规划法1990》规定，在英国进行“开发”活动，必须取得规划许可。法定的“开发”活动包括：建筑作业（如结构改变、建筑、重建、主体拆除），土地和建筑物的使用发生重大变化，工程作业（如土方工程），采矿作业，通常由建筑商进行的其他作业，以及用作住宅的建筑物（包括其任何部分）拆分成两幢或更多的独立住宅。如果是内部改造，没有显著改变建筑物外观的建筑活动；或是土地或建筑物主要用途发生改变，但变化前后依然属于同一使用类别的活动，不属于“开发”。

英国规划许可包括以下几种类型：一是规划许可证，由地方规划当局授予；二是国家许可，由“通用核准开发令”授予的国家许可，允许某些建筑工程和用途变更直接进行，不用做规划申请；三是地方许可，由“地方或住区开发令”授予；四是“部门”许可，由地方当局、国家公园当局或法定承担人进行的，经过相关政府部门核准的开发活动。

从上述许可类型可见，不是一切“开发”活动都必须经规划申请获得开发许可后才能进行。有些情况下，国家核准开发权许可进行开发；有些地方通过地方开发令、住区开发令或社区建设权利令，也可以获得地方授予的规划许可。

值得注意的是，英国政府十分重视矿产资源的开发与保护工作，他们认为矿产资源为促进国家繁荣和提高民众生活质量做出了基础贡献。因此，英国是少有的开展“矿产规划”的西方国家，但与我国的理念不同。除了石油、天然气、煤、金和银外，英国矿产属于私人所有。制定矿产规划的主体是郡政府（两级政府）、单级政府或国家公园管理局，郡下一级的区（市）政府没有矿产规划职权。

英国政府规定，为了确保非矿产开发活动不妨碍未来重要矿产资源的开采，矿产规划当局必须设立“矿产保护区”，以保障矿产资源开发。如果区（市）政府想在矿产保护区内进行非矿开发活动，矿产规划当局就要区政府及其他相关机构协商设立“矿产协商区”。

政策框架要求，在有重要矿产资源的地方，规划文本必须有明确的开发利用说明；在考虑开采初级矿产之前，要充分考量到替代、二次利用和循环材料及矿产废弃物的再利用；应通过确定矿产保护区来保护矿产资源，并采取适当措施，使具有地方和国家重要性的特定矿产资源探明矿产地不因非矿开发而遭到破坏，且在非矿开发中应避免这种情况；确实必须进行非矿开发的，在现实可行和环境允许的情况下，应制定鼓励事先开采矿产的政策；维护现有、规划和潜在场址，如矿物的散装运输、搬运和加工，混凝土及其产品的制造，替代、回收和二次集料的处理、加工和分配；确保采矿作业土地的尽早复垦，对矿场进行高质量的恢复和善后维护。

另外，英国规划政策框架重视维持矿产品的有效供给，对矿产规划当局保障集料、工业矿产的稳定供给，以及油气与煤炭勘查与开发都做出了明确的政策要求。

规划政策框架修改精神

新的规划政策框架改革体现了按流程及内容的整合，主要包括以下内容：实现可持续发展，规划编制，规划管理决策，提供足够的住房，建设强大富有竞争力的经济，确保城市中心活力，推进健康和安全社区，促进可持续运输，支持高质量通信，高效利用土地，建设设计良好的地方，保护绿带土地，应对气候变化、洪水和沿海变化的挑战，保护和改善自然环境，保护和改善历史环境，促进矿产可持续利用，以及规划执行（附录）。

其改革精神主要体现在以下几方面：

一是最大限度地利用土地资源：给予地方政府更多权限以利用棕地建设住房，提高建设密度。鼓励利用低效用地如零售及工业用地建设住房，给予更多的弹性政策以改造现有公寓和房屋，以及将商店和办公室改建成居民住房。这样，充分利用现有“建设用地”建设住房，同时保护好绿带。

二是更大的责任：要求各地方政府提交更多新住房，而不只是规划的数量。开发商也将承担更多责任，包括支持社区需要的可承受的住房及基础设施。

三是维持强有力的环境保护：尽可能确保开发对环境的净效益，增强对古林地的保护，造福下一代。

四是确保以更高质量、更好设计建设住房：利用新的质量标准及设计规范，建设可负担的住房，满足各地群众的不同住房需求，包括首次购房者居住区、建设出租房屋、保障关键工人负担得起的住房及老人适用房。

五是突出地方战略政策：要求各地方当局至少必须确保有一项计划处理其所在地区的战略优先事项。要求明确说明哪些是“战略政策”，即本地的战略优先事项，及可能的跨地区事务。战略政策应着眼于采用后至少15年的时间，以预测和应对长期需求与机会，如基础设施的重大改善所产生的需求和机会。战略计划应在关键图表上标明发展地点，并在政策图上标明土地用途称号和分配情况。并应制定一项明确的战略，以便按照有利于可持续发展的要求，以足够的速度提供足够的土地，以满足规划期内经过客观评估的需求。

借鉴思考：建立统一的国土空间规划体系

到目前为止，我国以土地为载体的国土空间开发利用与保护管制，主要由国土资源、住建、林业、水利、农业等部门分头负责，人为“分割”了统一的国土空间，错位重叠，政出多门，严重影响了美丽国土建设与空间高效治理。自然资源部组建后，迫切需要整合城乡土地开发、山水林田湖草综合整治，以统一的规划许可制度，统领整个国土空间的开发利用与保护工作。

借鉴英国等的经验，结合我国近年来的探索与实践，建议我国以国土规划为基础，建立统一的国土空间规划体系“一张图”。整合国家主体功能区战略、城乡发展战略、基础设施建设、住房建设、矿产资源开发、基本农田保护、流域整治、环境保护与生态文明建设等，统筹规划，统一指导各地的经济建设、社会建设、国土综合整治与生态环境建设。

同时，将国土规划与自然资源管理重心下移，赋予省级及以下机构更多的自主权。增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。实际上，自然资源具有基本的“属地化”原则，尤其是矿产等资源，必须在“产地”进行开发。一般来说，也只有地方更能清楚、便捷、高效监管当地的资源勘查开发利用与保护活动。“探索建立分级行使所有权的体制”过程中，将更多的事权与财产权利（尤其是资源收益）下放给地方，是各国经验及我国实践已经证明的，也是当前我国脱贫攻坚、乡村振兴、区域协调发展及生态文明建设的迫切要求。因此，下一步需要积极探索将国土空间规划及自然资源管理重心下移的体制机制与实现路径。

此外，英国的经验表明，规划过程中应融入矿产资源保护理念。英国是个经济强国大国，矿产资源并不丰富，但十分重视保护矿产资源，其他经济建设要求避让矿产地。我国是个经济大国，但人均GDP只略及世界平均水平，矿产资源并不很丰富且质量不高，石油、天然气（利用水平尚不高）、铜、钾、铬、镍等战略矿产多数需要进口，社会经济发展对矿产资源的需求压力一直巨大。为此，我国迫切需要利用制度优势，创新底线思维、战略思维、历史思维，从保障现代化强国建设、民族复兴及改善生活质量的高度，重塑矿产资源认知，十分珍惜和保护矿产资源。以矿产地保护、开发及复垦为重点，创新矿产资源规划。创新和完善矿产资源保护制度，在国家规划体系中，重塑矿产规划的地位与作用。

（作者单位：国土资源部资源环境承载力评价重点实验室）

（本文主要内容发表于中国国土资源报，2018年3月31日）

[1] 这里的“政府（council）”，实为市（县、镇）政会，一般由选举产生的一名负责人（市长），外加几位委员组成。