贵州省自然资源产权管理制度改革研究

■袁国华^1,2/王世虎^1,2/叶玉国³

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验，北京 101149；3.贵州省国土资源厅，贵阳 550004）

摘 要：贵州省生态文明先行区建设承载着探索自然资源产权管理制度改革的重任。针对当前自然资源管理当中存在的问题，以党的十八届三中全会和生态文明体制改革精神为统领，提出从自然资源资产所有者、管理者、监管者分离和所有权代表分级行使的理念，提出建全完善自然资源综合调查与监测制度、加快推进全省自然资源统一确权登记、健全完善自然资源资产产权体系、健全完善自然资源资产有偿使用和收益分配制度、健全统一的自然资源资产交易体系、探索建立地方政府分级行使所有权体制等政策建议，以期为自然资源产权管理制度改革提供参考建议。

关键词：自然资源；产权制度；管理体制；贵州

中图分类号：F062.1；F062.2 文献标识码：A 文章编号：1672-6995（2016）02-0004-06

作者简介：袁国华（1965-），男，江西省遂川县人，中国国土资源经济研究院研究员，中国地质大学（武汉）、北京师范大学、荷兰ITC学院研究生，主要从事矿产资源战略、资源环境承载力等方面研究工作。

1 贵州省自然资源产权管理制度改革基础与形势

1.1 自然资源产权管理取得积极成效

贵州省是我国长江、珠江上游区域性生态安全屏障。贵州省委、省政府提出严守发展和生态两条底线，绝不能以破坏生态来换取一时的经济增长。21世纪以来，伴随着社会经济的持续快速发展，贵州省生态文明先行区建设也取得积极进展，出台了全国首部省级生态文明建设促进条例，印发了贵州省自然资源资产产权制度和用途管制制度改革方案；全省被纳入全国第一批生态文明先行示范区，被纳入农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点；贵阳市被纳入全国城市开发边界和永久基本农田划定试点，赤水市被纳入国家自然资源资产负债表编制试点，湄潭县被纳入农村集体经营性建设用地入市制度改革试点等改革工作。贵州省不动产统一登记走在全国前列，完成了省、市、县三级不动产登记机构和职责整合；依托大数据筹备建立省级国土资源云，完成全省基础地理国情普查；全省统一的公共（自然）资源（产权）集中交易平台及制度已经建成。

1.2 存在的主要问题

贵州省自然资源产权制度相对健全，但与全国一样，也存在许多法律、体制、机制与管理方面的问题与不足。一是产权归属不清晰、确权登记冲突，资产家底不清。自然资源所有权代表虚置；自然资源类别认定标准不统一，统计数据口径不一致；各类生态红线划定不同步；各类自然资源资产边界模糊。二是权能不完整、权责划分不清晰。国有自然资源的所有权与使用权分离机制不健全，特别是国有农林牧场多被无偿占有使用，国家所有者收益没有得到体现；农村集体资产的权能不完整，承包地不能抵押、担保，宅基地不能流转和抵押，自留山 、自留地的林地使用权不得抵押、转让等；集体收益未充分体现，集体土地不能与国有土地同权同价，集体林被划为公益林，两级财政补偿率太低；中央与地方权责划分法律规定过于粗略，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化，一方面导致中央与地方事权经常越位、缺位、错位，另一方面没有与财权匹配。三是产权流转体系不健全，农村产权市场仍不成熟。贵州已将国有土地和矿业权出让流转纳入省公共资源交易中心，但林权、水权、草原承包经营权、排污权等尚未纳入；农村产权交易市场缺乏统一规范，省公共资源交易中心主要针对国有自然资源资产，与农村产权交易体系的衔接机制不明确。四是监督与管理边界不清，资产保护不严格。现有自然资源（资产）行政管理、资产权益管理、督查监管体制机制不完善。国有自然资源资产管理只侧重于土地（和矿产），林、草、水的资产化管理很弱，且权益分配不清。土、林、草、水等自然资源行政管理碎片化、部门分割，用途管制职能不清。督查监管体制不完善，土地督察没有执法权，其它自然资源监督基本缺乏成熟的监管机制，大多数是在国家层面上设立区域性监督。

2 贵州省自然资源资产产权管理改革总体要求

2.1 指导思想

深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，全面落实中央生态文明建设相关决策部署，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持自然资源社会主义公有制不动摇，尊重自然和经济规律，守住生态和发展两条底线，推动生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设高度融合，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以建设美丽贵州、富饶贵州为目标，以正确处理人与自然、中央与地方、政府与市场、监督与管理、集中与分级等重大关系为重点，围绕归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源产权制度积极探索、先行先试，为建设生态贵州提供制度保障，为全国提供可借鉴、可复制、可推广的经验。

2.2 基本原则

一是坚持公有属性与效益最大化原则。毫不动摇地坚持自然资源公有性质不改变，耕地及其他红线不突破，地方尤其是农民利益不受损。落实自然资源所有权，激活使用权，控好抵押担保权，明晰自然资源资产所有者、管理者及使用者职权。坚持改革有利于地方社会经济发展及生态文明建设的基本方针，确保农民收益有增长、利益不受损。二是坚持依法依规和大胆创新的原则。紧扣中央精神，坚持“法无授权不可为”，确保改革的正确方向。同时大胆创新，结合贵州实际，法无禁止即可为，努力探索自然资源所有者、管理者、监督者“分离”路径，整合完善自然资源行政管理，建立统一的具有执法权力的自然资源督查监管机构，完善相关法律法规。三是坚持尊重自然规律和经济规律。坚持在发展中保护，在保护中发展。根据自然资源和资产化管理特点，建立分类管理准则和制定差别化用途管制政策。健全自然资源资产交易流转市场体系，充分发挥市场配置资源的决定性作用，实现资源资产的高效配置和有序流转。四是坚持鼓励试点先行和整体协调推进。根据中央统一部署，积极探索、大胆试验，先易后难、稳步推进。加快推进自然资源（不动产）统一确权登记、集体经营性建设用地入市及“三块地”改革、赤水河流域自然资源产权制度改革试点工作，总结成功经验，逐步在全省推广，为全国提供借鉴和经验。

2.3 总体思路

一是归属清晰，统一登记。统一确权登记是对产权的确认和保护。按照国务院整合不动产登记职责和“四统一”的要求，加快推进土地、矿产、森林、山岭、草原、荒地、滩涂（湿地）、水流等的统一登记，明确各类自然资源资产产权的主体、内容、范围和权益，明确自然资源资产所有权、使用权和管理权的边界，为自然资源资产产权的保护和流转奠定基础。二是权责明确，物权法定。严格根据法律规定，明确自然资源所有者、使用者、监督管理人等各类主体在自然资源产权行使、开发利用和保护等方面享有的权利以及依法应当承担的责任和义务。对于经营性自然资源，应当强化自然资源产权人的权利，更多地体现自然资源资产的经济属性；对于非经营性自然资源，更多地体现自然资源资产的社会属性。三是流转顺畅，权能完整。赋予自然资源资产所有权人完整的占有、使用、收益和处分权能，落实自然资源资产所有权，保护自然资源资产使用权，建立自然资源相关各方的合理利益分配机制。健全公开透明、竞争有序的公共资源交易平台，完善出让、出租、入股等自然资源产权一级市场；完善自然资源资产产权转让、转租、抵押等流转二级市场，加强市场监管，规范中介服务，保障产权流转顺畅。四是监管有效，分级管理。既要尊重单门类自然资源的特殊性及其主要功能，又要兼顾自然资源的整体性、系统性，对自然资源资产实行分类、分级、分区管理。

3完善自然资源产权管理制度改革的对策建议

3.1健全完善自然资源综合调查与监测制度

在统一的自然资源资产管理体制下，以全省土地调查为基础，开展包括基础地理地质、耕地资源、森林资源、草地资源、湿地资源（滩涂）、荒地（石漠化）、水资源等自然资源的综合调查。

3.1.1整合全省自然资源调查评价

制定全省自然资源综合调查管理办法。对各门类自然资源调查“基年”进行统一（同时开展），每五年或十年开展一次自然资源大调查，每年开展年度更新调查（清查）。通过立法明确所有自然资源调查评价应以土地调查成果数据为基础，以土地利用总体规划为底图。全面查清各类自然资源的数量、质量、边界、分布、开发利用、权属、用途等基本情况，定期发布省域自然资源调查评价报告。

3.1.2规范全省自然资源调查评价技术标准

开展自然资源调查监测工作，必须做到统一自然资源调查底图、统一土地利用分类标准、统一调查技术标准、统一调查坐标体系、统一遥感影像图。在国家层面上明确不同自然资源主管部门在开展资源调查监测时统一采用《土地利用现状分类标准(G B/T21010-2007)》国家标准。对具有争议和模糊的分类指标，由全面掌握土地权籍信息的部门牵头负责修改完善土地利用分类标准。

3.1.3统筹全省大比例尺自然资源动态监测网络

制定全省统一的自然资源（自然生态空间）监测规划，以大比例尺地形图（以不小于1:5000比例尺为主，林区或牧区不小于1:10000）和高分辨率遥感影像图为底图，将耕地、林地、草地、荒地、湿地（滩涂）、水域统一纳入自然资源监测网络。

3.1.4整合完善自然资源数据共享和管理系统

以最新的土地调查成果为基础，全面采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准，建立自然资源调查数据库和管理系统，实现对自然资源的资源调查和权籍调查成果的图形、属性、档案等信息的一体化存储、管理与应用。自然资源调查成果纳入国土资源“一张图”数据库，结合政务办公、综合监管、公共服务三大平台，充分利用云计算、大数据等先进理念和技术方法，构建贵州省域“国土资源云”。

3.2加快推进全省自然资源统一确权登记

3.2.1整合自然资源资产登记管理机构

制定统一的登记管理办法，以物权公示原则为基础的统一的自然资源资产（不动产）登记法，保证资产交易的安全和客观公正。完成不动产登记职责整合和各类不动产登记机构整合，建立统一的自然资源资产登记管理机构。

3.2.2制定自然资源统一确权登记办法

在全省地籍调查的基础上，同时开展土地、土地定着物或依附物（森林、林木、水流、房屋等）、地下物（地下水、矿产资源等）的权属调查。采用全球卫星定位、航空遥感影像、地理信息化、大数据等高新技术，建立图属一致、地物一体的自然资源资产数据库和管理信息系统。制定确权登记办法。

3.2.3建立以土地权属登记为基础的确权登记制度

自然资源资产登记要以土地所有权登记为基础，各类资产的其它产权的登记都以此为基础，后续登记必须以前期登记为基础，保障管理中实现所有权与使用权即可分离又可一体。

3.2.4将水权和湿地产权纳入不动产（自然资源资产）登记系统

以国土资源部门现有的地籍调查为基础，以《不动产权籍调查技术方案》要求为指导，探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间的测量、调查、确权等试点，通过登记和颁证，明确每块水域的空间分布、边界以及权属关系。同时，根据《贵州省湿地保护发展规划》公布的全省湿地保护名录，开展湿地确权登记。制度管理办法和工作方案，将水权和湿地产权纳入不动产统一登记平台。

3.3健全完善自然资源资产产权体系

3.3.1落实自然资源所有权行使主体

明确国务院是国有自然资源所有权主体代表，细化国务院授权相关职能部门行使国家所有权、管理者和监督者的职权范围，明确地方政府代理行使国家所有权的条款和职权范围，保护自然资源资产使用权。探索自然资源综合立法管理，加快对物权法、担保法、土地管理法、矿产资源法、水法、森林法的全面修改（订），形成以宪法为基础，以“自然资源法”为龙头，以各自然资源单行法为主体，各项行政法规和行政规章为配套的法律法规体系。

3.3.2创新集体所有权的实现形式

扩大集体经营性建设用地使用权、农用地承包权、经营权、宅基地使用权的权能，取消目前对其市场估值、市场流转、融资抵押、财产继承等方面的不恰当限制。明确集体农地“三权分置”并建立相应的登记、管理制度。落实农用地集体所有权、稳定承包权、放活经营权。加快推进并完善集体经营性建设用地流转；创新宅基地管理。以农村土地产权制度创新促进脱贫致富、城乡一体化及城镇化。

3.3.3积极争取湄潭县农村“三项制度”改革试点同步开展

湄潭具有农村改革的丰厚底蕴和经验。为加快农业现代化和推进农村产权制度改革，湄潭县率先开展了农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记、农村土地承包经营权确权登记颁证试点，在全国人大常委会授权下开展了农村集体经营性建设用地入市制度改革。在改革过程中，遇到的关键问题和核心环节由于没有获得国家授权开展试点，农村土地制度改革受到制约，导致改革难以推进。建议国家优先考虑在湄潭县同步开展农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度、农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款一体化改革试点。

3.4健全完善自然资源资产有偿使用和收益分配制度

3.4.1完善自然资源有偿出让制度

基于社会公共利益和代际公平，加强国有自然资产利用总体规划。从法律上规范国有自然资源资产出让的中央与地方政府权限，国有资源资产管理部门负责出让，国有资源资产监管部门负责建立自然资源用途管制制度和规范的资源开发利用规划。创新国有自然资源出让方式，对不同类型自然资源设定不同的出让方式和管理模式。对国家战略性自然资源的开发使用采取折股、公私合作经营等多种方式。明确国有农用地（农场、林场、牧场等）、未利用地有偿出让制度。

3.4.2健全自然资源出让监管机制

以新组建的自然资源资产管理委员会（资管会），统筹全省自然资源资产的储备、增值、交易、流转事务，负责全省公共资源交易工作的指导、协调、监督和管理，研究解决全省公共资源交易工作中的重大问题和重要事项。建立公共资源统一交易服务平台。全民所有自然资源资产统一纳入公共资源交易平台，探索多元化的交易方式，逐步实现全程网上交易。健全公共资源交易综合监管机制。

3.4.3完善自然资源收益分配制度

按照分级行使所有权代表不同，探索建立中央政府直管资产、地方政府直管资产相对应的资源出让收益分配机制，明确中央和地方政府国有自然资源资本收益用于民生支出的比重。规范完善集体所有自然资源出让收益共享机制。建立自然资源市场化定价机制，加强自然资源价值科学评估，实现国有自然资源与集体自然资源资产同权同市同价。完善自然资源资产收益分配机制，按照“发挥中央和地方两个积极性”以及“资源收益全民共享”的原则，研究中央与地方、所有者与经营者在自然资源资产收益中的分配比例。

3.5完善全省统一的自然资源资产交易体系

3.5.1完善省市两级统一自然资源资产交易平台

以成熟的土地、矿业权交易体制为基础，将自然资源资产产权交易纳入全省公共资源交易平台。合理布局本地区公共资源交易平台。建议设区的市级以上地方政府整合建立本地区统一的公共资源交易平台，县级政府不再新设公共资源交易平台，根据县域面积和公共资源交易总量等实际情况，已经设立的应整合为市级公共资源交易平台的分支机构。

3.5.2规范农村集体自然资源产权交易市场

健全农村产权流转交易平台。不同于国有自然资源资产，农村集体资源性资产交易行为主要在县、镇（村）范围。整合利用已有的服务农村集体资产资源管理、土地流转交易服务等农村产权流转服务平台，探索县（区）级统一的农村产权交易中心、镇（乡）级建立相对集中的交易服务中心，有条件的村（街道）设立交易咨询服务站。

探索多元化的流转交易机制。明确农村集体产权交易品种，根据交易资产标的额和资产规模，探索实行分级管理。集体资产流转必须在权属清晰、符合法律规定、相关规划和用途管制的基础上开展。在县级层面，探索建立公共资源交易中心与农村产权交易中心的衔接，做好农村产权流转交易与不动产变更登记衔接。加强农村集体产权交易监督管理。农村产权交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构；政府负责组织协调，制定市场管理制度和交易规则；组建农村产权流转交易监督管理委员会，与市场主管等部门联合加强监督管理。

3.5.3完善自然资源权属争议解决机制

资源权属重叠（例如：同一资产具有林权与草原承包经营权两重属性）、资源资产重复统计（例如：一个地块被不同部门分别认定为林地和草地）普遍存在，这是不动产登记信息数据整合建库与汇交前必须要解决的。一是建立权属比对机制，加快不动产数据的整合比对，查清具有多重权属和多重土地类型的自然资源资产的位置、范围、数量、开发利用情况、认定依据等。二是建立争议协调解决机制，自然资源资产管理部门会同资产登记主管部门与各自然资源管理部门建立部门协调机制，提出一致解决方案。

3.6探索建立地方政府分级行使所有权体制

3.6.1实行自然资源分类分级管理制度

将自然资源资产划分为经营性和非经营性两大类。两大类自然资源资产具有资产的共同特性，只是服务主体功能不同而已，两者在一定条件下可以相互转换（取决于人类资源需求和政府行政管制要求）。

经营性自然资源资产以追求最大经济效益为目的，注重资产增值，通过市场化手段配置资源，实行所有权和使用权分离的管理方式，使用权权能充分体现且流转方式多样，国家收益要得到充分补偿，主要包括经营性建设用地、矿产、水、商品林等资源。对于经营性自然资源，应当强化和维护自然资源产权人的权利，更多地体现自然资源产权的经济属性。

非经营性自然资源资产以追求生态、社会效益等公共服务为目标，不适合通过市场化配置或采取受限的市场化手段来配置资源，突出公益性特点，注重资产保值，自然资源的所有权和使用权难以分离，管理权可以考虑适当上收，以资产规模定编制定财政支出，采取直接管理和委派区域性分支机构的模式来管理，主要包括重要的水源涵养、调蓄洪水、防风固沙、水土保持、维持生物多样性等维持生态平衡、保障全国或区域生态安全的自然资源资产。对于公益性自然资源，应当突出自然资源的公共服务属性和政府的自然资源监管职能，更多地体现自然资源产权的公益属性。

3.6.2建立地方行使所有权资源清单

按照不同资源种类和生态、经济、国防等重要程度，建立自然资源资产分类指标体系和标准，采取自下而上、央地共商的模式，确定分级行使所有权的资源清单。具有生态安全屏障、重大资源安全保障、国防安全功能的国有自然资源由中央政府直接行使所有权。中央行使所有权的资产大致包括石油天然气、铀矿、贵重稀有矿产、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生物种和国家公园等直接行使所有权。按照事权与财政支出权匹配及职权平衡的原则，建立分级行使国家所有权的资源配套管理办法。

3.7健全自然资源资产管理、行政管理和督查监管体制

根据所有者（资源资产权益管理）、管理者（资源资产行政管理）、监督者（资源资产督查管理）分开原则，建立代表各级政府统一行使“资产化”管理的自然资源资产管理委员会（资管会），依托自然资源统一登记系统，管理资源资产的储备、交易与增值保护；按“生命共同体”原则整合完善自然资源行政管理，统一管理主要的自然资源及国家公园；建立央地垂直、独立运行且具有执法权的自然资源督查机构，监督地方政府、资源管理部门的“行政”管理，保障自然资源调查、评价、开发、保护的合理合规与高效运行。

3.7.1成立贵州省自然资源资产管理委员会（资管会）

按照中央生态文明体制改革精神，借鉴一些地区“土地资产管理委员会”的经验，以不动产统一登记及统一的资产交易平台为保障，组建贵州省自然资源资产管理委员会（资管会），统一行使全省自然资源资产管理。资管会代表省政府对属于全民所有的自然资源资产行使所有者权利，主要职责是负责全省全民所有自然资源资产的储备、交易、增值等。资管会由省领导负责，办事机构挂靠在整合的省自然资源管理部门，核心支撑为统一的自然资源登记部门及交易平台。

3.7.2组建涵盖主要自然资源的省级自然资源行政管理部门

按照生态文明建设和大部制改革要求，结合国际经验和现有管理实际，组建省级自然资源（资产）行政管理部门，统一管理土地、林、草、矿、水、（海洋）、湿地资源等自然资源及相应的国家公园，主要职责是制定自然资源法律法规与政策，开展自然资源调查、评价、开发与保护管理，自然资源权属登记，行政审批与许可等。

3.7.3组建完全垂直具有执法权的自然资源督查监管部门

按照中央精神，参照国外能源、矿产督查制度及我国土地督察制度等实践，成立垂直（从中央到地方）化的具有执法权的全省自然资源督查部门。监管部门主要职责为监督自然资源管理、保障自然资源管理政策及相关大政方针的执行，督查自然资源的调查、合理开发利用与保护。基于便于业务指导、降低监管成本、减少地方行政干预、提高监管效率、增强执法效力等原则，建议自然资源监管部门“挂靠”在新建的自然资源管理部门，独立运行直接向省政府领导负责，实行中央到地方的全面垂直化管理，人权、财权、事权统一由上级部门落实和保障。

自然资源资产管理体制初步构架如图1所示。

参考文献

[1]钱阔,陈绍志.自然资源资产化管理[M].北京:经济管理出版社,1996.

[2]孙鸿烈.中国资源科学百科全书[M].北京:中国大百科全书出版社,2000.

[3]谷树忠,姚予龙,等.资源安全及其基本属性与研究框架[J].自然资源学报,200(3):14-20.

[4]封志明.资源科学导论[M].北京:科学出版社,2004.

[5]余晖.中国政府监管体制的战略思考[J].财经问题研究,2007(12):30-35.

[6]陈孝劲,肖常先.浅谈我国自然资源法律保护机制[J].中国国土资源经济,2010(2):25-27,55.

[7]吴次芳,谭荣,靳相木.中国土地产权制度的性质和改革路径分析[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2010,40(6):25-32.

[8]黄小虎.把所有者和管理者分开—谈对推进自然资源管理改革的几点认识[J].红旗文稿,2014(5):20-23．

[9]刘丽,陈丽萍,吴初国.国际自然资源资产管理体制概览[J].国土资源情报,2015(2):3-8.

[10]马永欢,陈丽萍,沈镭,等.自然资源资产管理的国际进展及主要建议[J].国土资源情报,2014(12):2-8,22.

[11]谢高地,曹淑艳,王浩,肖玉.自然资源资产产权制度的发展趋势[J].陕西师范大学学报,2015 ,44(5):161-166.

[12]郑晓曦,高霞.我国自然资源资产管理改革探索[J].管理现代化,2013(1):7-9.

[13]唐京春,王峰.国外自然资源公共服务及对我国的启示[J].中国国土资源经济,2015(1):16-19.

[14]曾静,张艳芳,张琰.取水权纳入不动产统一登记

Institutional Reform for Property Management of Natural Resources in Guizhou Province

YUAN Guohua ^1,2, WANG Shihu ^1,2, YE Yuguo ³

(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149;2. Key Laboratory for Assessing Carrying Capacity of Resources andEnvironment, Beijing 101149, China;3. Department of Land and Resources of Guizhou Province, Guiyang 550004, China)

Abstract:As a leading area in promoting ecological progress,Guizhou province has the duty to explore the way for institutional reformfor property management of natural resources. In light of the problems that we face in natural resource management, in accordance withthe requirements set forth in the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Communist Party of China and thespirit of institutional reform regarding ecological progress,this paper proposes that on the ideaof separating natural resources propertyowners, managers and regulators, as well as ownership exercise in grades,we should make efforts to build the perfect comprehensivesurvey and monitoring system of natural resources with a view toprovide advice for the institutional reform of property managementof natural resources. These efforts include promoting unified registration of natural resources throughout the whole province;building asound property right system, trading system, anda system to underpin paid-use and income distribution regarding natural resource assets;establishing a system for local government to exercise the ownership in grades.

Key words:natural resources; property right system; management system; Guizhou