引言

2014年8月29日-9月5日，国土资源部资源环境承载力评价重点实验室主要科研人员来到贵州高原深处的贞丰县，在山岭沟壑之间，学习、调查、研究、体验宅基地管理、土地整治、城乡建设用地增减挂钩、规划与计划管理、园区管理、矿山开采管理、资源综合利用、地质环境恢复治理、地质灾害防治、野外地质工作等，受益颇丰，受教良多。

一、“土地”博弈：生态脆弱内陆山区的保护与发展

贞丰县位于黔西南州东部，高山、深谷、平坝、盆地、丘陵相互交错，石漠化比例高，生态环境脆弱。全县面积1511平方公里，人口42万，少数民族占总人口49%，城镇化率28%。贵州全省山高谷深，人多地少，耕地质量差，全省25°以上耕地占总耕地面积的17.9%，15°-25°耕地面积占到29.4%（二调数据）。贞丰县劣质耕地占比甚至更高，但矿产资源丰富，以黄金、煤炭占优；全县地质灾害隐患190处，威胁26039人。贞丰县还是全国扶贫重点县。2012年，全县农村贫困人口12.47万人，贫困发生率32.7%。一方面是生态环境脆弱的制约，另一方面是摆脱贫困求发展的渴望，在保护资源与保障发展的双重压力下，贞丰县国土资源管理部门探索出一些好的做法，同时也存在不少问题。

在耕地保护与建设发展之间寻找契机

增减挂政策解决了基层用地指标。者相镇是贵州省“5个100工程”中的100个示范小城镇之一。为促进示范小城镇建设，发挥旅游经济的拉动作用，者相镇启动了“十个一”基础设施建设和新城旅游综合体建设项目。在项目落地过程中，者相镇充分运用增减挂用地指标，推动了项目实施。

国土资源部资源环境承载力评价重点实验室调研组与矿山经理共商矿山管理

灵活的用地政策支持产业扶贫。烟草是贞丰县重要的支柱产业。者相镇这艾村烟叶站用地主要通过租赁，以设施农用地的方式取得。烟草分公司与农户签订土地租赁协议，烟草公司出资进行烤烟站建设及设备配置，负责技术指导，并与村委会成立合作社共同管理这些烟站。烤烟对当地群众的脱贫致富起了重要作用，同时，出租土地的农户每年可获得3000元左右的租赁费（由烟农支付），远高于种植其他农作物的收入。

通过创新用地发展农业特色产业。贞丰县成功创建了在石漠化土地上种植花椒的典型模式——“顶坛模式”和“坪上模式”，并得到了温家宝同志的高度评价和肯定。2007年，贞丰县获得“中国花椒之乡”称号。贞丰县着重巩固和拓展两种模式，重点打造核桃、花椒、甘蔗、葛根、金银花、烤烟、林下养鸡七大特色种养业。做到了生态空间与生产空间的有机整合及经济发展与环境保护的统一。

“大坝”在保耕地与促发展中陷入两难。贵州省为了保护耕地，将集中连片的较平整地域划为“万亩大坝”、“千亩大坝”，严格限制大坝内土地的使用。而大坝区域范围内，除了基本农田外，也覆盖了一部分有条件建设区。“大坝”保护导致建设用地指标更加紧缺，在保障粮食安全意义很小的地区，加剧了生产、生活与生态空间的紧张局面。

二、点“石”成金：居住集中化、产业园区化

居住集中化。对于山高沟深居住分散的地区来说，彻底解决顽贫人口的生存与发展问题、生态保护问题、灾害避让问题，以及新农村建设、特色小城市建设，都必须坚持居住集中化。居住集中化，直接市民化，这种一步城镇化的思考，把农民转移与农村产业结构、社会结构调整结合起来，对农民市民化做出协调安排，较符合我国现有国情。贞丰的整体生态移民搬迁点就做出了有益的探索。

产业园区化。调研组一行参观走访了贞丰县循环经济产业园区，并了解到，贞丰县目前有两个产业园区，一个紧邻贞丰县城，以轻工业为主，占地300亩；一个循环经济产业园，占地2000亩。循环经济园区建设是应贵州跨越式发展而建，目前仅有6个厂在该园区建设，占地不足700亩，其它地方目前闲置。

园区作为集约化区域经济发展模式是现代工业化最为理想的空间经济载体或者区域经济组织形式。许多地方盲目进行园区建设扩张所导致的产业结构严重趋同、无序竞争、资源极度浪费的现象，从区域经济分工来看，是区域产业分工之争，从地方利益角度来看，是区域地方政府利益之争，从产业发展规律本质的角度来看，则是地方政府对园区这一新的区域经济集约化发展组织模式所遵循的经济客观规律没有弄清楚或者忽视所致。

三、“无事可做”：规范生产的黄金矿山

调研组分别深入贞丰县沙坪乡烂泥沟金矿（贵州锦丰矿业有限公司）和小屯乡水银洞金矿（贵州紫金矿业股份有限公司）进行考察调研。这两个矿分别由外资企业加拿大埃尔拉多黄金公司控股和紫金矿业集团管理，为我们了解对比中外矿山企业在企业管理、科技创新、矿山经营、环境保护、社区发展等提供良好学习机会。

贵州锦丰矿业有限公司是加拿大埃尔拉多黄金公司与国内合作伙伴共同建立的中外合作企业，主体为外资。调研组仔细听取了汇报，详细了解成矿规律、资源潜力及矿山勘查进展，生产工艺流程，资源综合利用水平，环境保护，和谐矿区建设等方面情况。现场考察了烂泥沟金矿露天采场、磨-选-冶生产流程、临时租用废石场填埋和土地复垦及生物恢复地力试验情况。认为矿山在确保无重大环保事件/事故、确保矿山生产生活不对周边环境造成重大负面影响、保护现场周边生态环境、符合所有适用的环保法律法规以及国际最佳实践经验等方面做出了榜样。

锦丰矿业被当地国土资源管理部门称为“不用操心的矿山”，其实践更加坚定了重点实验室团队一直提倡的动议：生产、建设矿山企业必须严格履行其矿山地质环境恢复治理和保护义务，及时、高效恢复被损坏的地质环境；对于历史遗留矿山地质环境问题，通过“超基金”、财政支持和以及创新机制吸引社会资金统筹投入解决。只要措施得当并严格执法，中国的矿山地质环境问题有望在5年内得到根本好转，10-20年内基本解决“全部”矿山地质环境问题。

规范管理。两个矿山企业都有自己的企业文化氛围和管理方式。锦丰矿业严格按照中国的法律、法规和程序来管理项目，同时聘请了澳森科EPCM工程管理公司在项目的设计、采购、施工和技术等方面全面管理该项目，使得锦丰项目的建设具有国际水准。紫金矿业提出了“要金山银山，更要绿水青山”环保理念和“生命比金贵，安全保效益”的安全理念，努力践行“和谐创造财富”、“企业、员工、社会协调发展”的价值观，“决不以牺牲环境为代价谋求发展”为准则的经营理念。

国土资源部资源环境承载力评价重点实验室调研组考察锦丰金矿废石堆复垦工程

技术创新。这两个矿同属微细浸染型难选冶的卡林型金矿，品位低且伴生As-Hg-Sb等有害元素。锦丰金矿采用BIOX细菌氧化提金技术大幅提高金浸出率，并且避免了有害有毒挥发性气体排放。贵州紫金金矿利用自己研发的“加温常压化学预氧化处理”湿法提金工艺填补了我国含砷含炭微细粒原生矿开采技术上的空白。

环境保护。两个矿山都努力践行矿产资源开发与生态环境保护协调发展的承诺，决不以牺牲环境为代价谋求企业的利益，推行清洁生产工艺，严格执行环保标准，注重把项目开发造成的环境影响降至最低。2011年和2012年分别被国土资源部评为的国家级绿色矿山试点单位。

和谐共建。两个企业都积极参与社区经济发展和与社区生产生活相关的公益性事业，并建有完整的沟通协商机制。2012年4月18日，锦丰公司建立了处理社区事务的四方共创平台，该平台由县乡党委政府、科研机构、企业、周边涉矿社区共同组成。紫金公司成立一个独立管理机构—社会责任部，旗下社区发展科专门负责处理社区（涉矿区）事务，从建矿至今，公司支持地方慈善、教育捐赠及经济发展投入近1亿元，20%的就业人员来自当地乡村。2011-2013年，公司连续三年发布企业社会责任报告，得到了社会各界的高度评价。

四：“人命关天”：受灾害威胁群众应当尽快搬迁

重点实验室袁国华同志与当地国土资源管理部门共商地灾避让事宜

关岭的痛（2010年6月28日，贵州省关岭县岗乌镇大寨村发生山体滑坡，造成38户107人被掩埋）还没有隐去，福泉市滑坡又伤口撒盐、雪上加霜（2014年8月27日，福泉市道坪镇英坪村发生山体滑坡，共造成23人遇难、22人受伤）！调研组来到挽澜乡国土资源所学习实践，惊悉以煤炭主产区纳坎村为代表的矿区范围内居民饱受地质灾害威胁！

挽澜乡位于贞丰县城西南，煤矿资源埋藏浅，多采用不回填洞采方式，历史上曾经严重盗采乱挖，整合后目前还有10对矿井在生产。由于没有及时治理，长期的不规范煤炭开采导致严重的地面不均匀沉降及地裂缝，造成纳坎村等地的农民房屋开裂、房间下陷、农地塌陷、水源干涸，给当地村民造成了极大的损害和威胁。为保证人民群众的生命财产安全，当地政府开展了一系列工作：排查摸底，对每户受灾群众建档分类；救灾搬迁，发放救灾帐篷；实时监测，定期回访跟踪；为受灾未搬迁的群众租房，提供生活补贴；委托地质队进行地质灾害成因分析等。

经过努力，目前只初步解决了（尚有工程款没有结清，影响一步工作）46户急需搬迁受灾群众，尚有至少600多户受威胁（其中60户特别严重）群众需要搬迁！存在诸多问题与困难：第一，当地各级政府应当高度重视地质灾害防治及受灾（威胁）群众搬迁工作，确保人民生命财产安全。第二，资金非常短缺。由于地方财力有限，乡政府积极寻求利用生态移民搬迁解决问题，但不符合贵州省生态搬迁 “三不搬”原则。第三，两次地灾鉴定结果对成因分析差异较大，最近一次地灾分析结果显示认定只有74户地质灾害是受煤矿影响，175户不是“煤矿开采”造成的，群众难以接受。第四，煤矿生产管理难度大，存在“三超”—“超强度、超能力、超定员”开采现象。全县核定煤炭生产能力只有180万吨，但下达的生产指标却达到400万吨。

针对挽澜乡困境，调研组与地方政府及国土资源管理部门进行了深入交流。袁国华研究员指出，挽澜乡距离县城近，煤炭资源丰富，区位、资源优势明显，人口较少，发展前景好，要结合撤乡建镇的机遇，主动溶入贵州省特色小城镇建设体系，坚持“居住集中化、产业园区人、城乡一体化”，通过“一步城镇化”促进城乡统筹发展。整合资源，通过特色小城镇建设（省财政）、生态移民搬迁（省、中央财政）、地质灾害移民搬迁（中央、省财政）、矿山地质环境恢复治理（中央、省财政）、煤炭开发移民搬迁（企业）及群众自筹方式，综合、全面解决受威胁群众的搬迁问题。

“改革创新”：以高效的国土资源管理促进地方社会经济持续发展

调研组走访矿山，现场查看地质队施工现场以及岩心库，参访土地复垦现场。在此过程中，贵州锦丰矿业有限公司、贵州紫金矿业公司两家公司也向调研组反映了一些问题和诉求。

目前锦丰公司拥有一个采矿权及两个探矿权。采矿权区内露天开采和地下采矿均有，其中露天采矿将于2015年3月底结束。公司累计掌握黄金金属量100吨，扣除已开采部分，仅剩余60多吨。按照2013年公司生产黄金5.5吨的速度，企业仅能维持10多年的生产运营。因此需要加强勘探，提高资源保障能力，但其反映在深部勘探找矿中遇到困难。采矿权地下标高是-250米，目前井下建设到-205米处，在此往下打钻进行深部勘探，获取的储量无法上表。必须从地面打钻进行勘探，这将增加近八百米的无效钻距，且严重影响勘探进程。

国土资源部资源环境承载力评价重点实验室调研组研究了解金矿勘区设计与勘查进展

贵州紫金公司现在拥有多个区块的探矿权，其中包含矿区东侧紧邻位置。在勘查工作进行到一定程度之后，他们提出了几个关于探矿权和采矿权的想法，希望能够得到中央支持。第一，由于东侧探矿权区块与现有采矿权范围地理位置紧邻，贵州紫金公司希望能够将这一区块通过现有采矿权范围的变更，用扩大采矿权范围的方式来获取此区块的采矿权。第二，再往东的区块，探矿权范围内地质工作程度已达到详查，成矿地质条件、矿体特征、矿床开采技术条件、矿石加工技术性能已基本查明；详查地质报告经过评审及备案，估算的资源储量基本可靠。因而该公司希望能跳过勘探阶段，从详查阶段申请采矿权。第三，希望勘探阶段钻井的密度由40×40m放宽到40×80m，以减少前期资金投入。

这些内容反映了矿山发展的实际需求，说明矿业权管理的政策的确需要灵活实用，需要瞄准加快推进资源勘探开发，减少不必要的资金浪费及时间延滞。但也同时反映了另外一个问题，矿业企业信息不畅，对矿业政策法规了解程度不够。因为与黔西南州及贵州省国土资源厅管理部门沟通时发现，不论是锦丰公司深部打钻问题及贵州紫金的矿业权的扩大范围以及详查阶段申请采矿权理论上都是可行的，只要按照政策要求提供相应资料是可以实现的，但矿业企业对政策法规了解不够，造成了信息不畅与工作开展困难。

（参加调研及执笔：袁国华，席皛，周伟，郑娟尔，罗世兴，王世虎，贾立斌）

——该文章主要内容发表于《中国国土资源报》2014-10-20 第7版